Bucharest Real-Estate Club: Propunerea Guvernului pentru noul Cod al Urbanismului generează noi probleme

Propunerea de Cod al Urbanismului, aprobată în ședința de Guvern din 29 martie 2023, pare mai mult un melanj între legile existente (legea 50/1991, legea 350/2001 și legea 10/1995) și normele metodologice de aplicare aferente, care nu rezolvă niciuna dintre problemele actuale ci, din contră, generează și alte probleme și incertitudini. Din punctul de vedere al BREC – Bucharest Real-Estate Club – asociație care reunește cei mai mari dezvoltatori de real-estate de pe piața locală, un nou Cod al Urbanismului ar trebui  să imagineze un sistem complet nou, puternic și flexibil în care să existe o colaborare naturală între mediul public și mediul privat,  și să elimine reglementările contradictorii și neclare, regelementări care  promovează  anumite principii necorelate evoluției societății  din ultimele trei decenii.

Codul Urbanismului era așteptat de foarte mulți profesioniști și practicieni ca o soluție pentru blocajul urbanistic existent în București și pentru lămurirea problemelor apărute în practică și în justiție, în materia urbanismului și contenciosului administrativ. Cadrul juridic existent este format din legi învechite și desuete (legea autorizării lucrărilor de construcții 50/1991 – 32 de ani, legea documentațiilor de urbanism 350/2001– 22 de ani, legea calității în construcții 10/1995 – 28 de ani). Fiind în vigoare pe perioade atât de îndelungate, aceste acte normative au suferit de‑a lungul timpului numeroase modificări individuale, necorelate cu restul prevederilor legale relevante, ajungându-se la neclarități și contradicții legislative. Acestea au permis actualei administrații din București să interpreteze legea într-un mod care nu a fost vreodată imaginat de legiuitor, și să creeze un blocaj urbanistic fără precedent care a generat și va genera în continuare pierderi de miliarde de euro la bugetul de stat.

Despina Ponomarenco, președintele BREC: ”Pentru predictibilitate urbanistică considerăm că este imperativ necesar ca reglementările în vigoare la data începerii investiției prin inițierea procesului de autorizare, odată cu solicitarea emiterii certificatului de urbanism, să fie menținute până la finalizarea investiției.”

În mod concret, propunerea de Cod generează menținerea unor mari probleme:

• Lipsa predictibilității în materia urbanismului

Din punctul nostru de vedere, cel mai important principiu în materia urbanismului este principiul predictibilității. Orice proprietar privat și orice autoritate publică trebuie să știe și să înțeleagă în mod clar și fără echivoc ce restricții și ce reglementări sunt aplicabile pentru o anumită investiție imobiliară. În funcție de această informație, privatul poate să ia decizia de a achiziționa sau nu un teren cu o anumită reglementare urbanistică sau poate să ia decizia de a începe o investiție pe respectivul teren, înțelegând încă de la început care este dezideratul edificabil încadrabil în limitele legii. În prezent, legislația este neclară și se contrazice încă de la cele mai simple (dar și importante) aspecte.

• Spre exemplu, în prezent, legea 50/1991 prevede că certificatul de urbanism reflectă reglementările în vigoare la data solicitării, în timp ce legea 350/2001 prevede că certificatul de urbanism reflectă reglementările în vigoare la data emiterii. Certificatul de urbanism este actul prin care autoritatea publică informează proprietarul despre limitele dreptului de a construi. Aceste limite, ca orice alte ingerințe în exercitarea dreptului de proprietate privată (garantat de Constituție), trebuie să fie foarte clare, ușor identificabile și predictibile, atât pentru proprietar cât și pentru autoritatea competentă. Codul nu rezolvă această problemă, autoritățile fiind nevoite să interpreteze și să aplice neunitar prevederile legale. În opinia noastră, soluția corectă și care trebuie preluată în noul Cod este cea prevăzută în prezent de legea 50/1991: certificatul de urbanism să reflecte reglementările în vigoare la data solicitării.
• În anul 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a decis[1] că hotărârile prin care se aprobă Planuri Urbanistice Zonale sunt acte administrative cu caracter normativ. Înainte de această calificare, tot Înalta Curte de Casație și Justiție stabilea[2] (într-o speță cu specific fiscal) faptul că anularea actelor administrative cu caracter normativ produce efecte și asupra actelor administrative cu caracter individual emise în baza lor, dacă erau atacate în fața instanțelor de judecată. Acesta este cel mai bun exemplu în care soluțiile general aplicabile în materia dreptului/ contenciosului administrativ (fiscal) nu trebuie să se aplice similar și în materia urbanismului.

Codul trebuia să reglementeze foarte clar faptul că în materia dreptului urbanismului, anularea documentațiilor de urbanism nu produce efecte decât pentru viitor. Cu alte cuvinte, investițiile începute în perioada în care documentația de urbanism era în vigoare, vor avea aceeași reglementare până la finalizarea investiției, iar autorizațiile de construire nu vor fi afectate de soarta documentațiilor de urbanism.

În loc să clarifice această distincție clară între actele administrative cu caracter normativ din domeniul fiscal și cele din domeniul urbanismului, propunerea de cod nu face decât să preia textual dispozitivul deciziei ICCJ. În București, această reglementare ar avea consecințe efectiv DEZASTRUOASE, atât timp cât Planul Urbanistic General al Bucureștiului este anulat în primă instanță (cu șanse foarte mari să rămână anulat și în recurs), iar în lipsa unor PUZ-uri de Sector (care au fost anulate/ suspendate la inițiativa lui Nicușor Dan) au fost emise mii de autorizații de construire pe baza reglementărilor din Planul Urbanistic General. În cazul în care un ONG, spre exemplu, le-ar ataca în instanță (inclusiv cu acțiuni rudimentare), anularea PUG-ului ar putea conduce la anularea tuturor acestor autorizații de construire.

• Totodată, amintim prevederile art. 1 din Protocolul 1 la Convenția Europeana a Drepturilor Omului, „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale şi nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condițiile prevăzute de lege”. De altfel, chiar CEDO a criticat instanțele judecătorești din România, pe motivul ca acestea nu au asigurat aplicarea corespunzătoare a acestui principiu, menționând în cuprinsul Hotărârii din cauza Tudor împotriva României, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 778 din 13 noiembrie 2009, următoarele: “lipsa unei coerențe legislative și jurisprudență contradictorie […] au creat un climat general de insecuritate juridică”.

Această insecuritate juridică este menținută prin contradicțiile existente în prezent și constatate inclusiv în ceea ce privește ambiguitatea și vulnerabilitatea actele administrative, conform celor descrise mai sus.

• SPAȚII VERZI ILUZORII, PREVĂZUTE ÎN DOCUMENTAȚII DE URBANISM, DAR NEAMENAJATE ÎN FAPT

Cu toții ne dorim un oraș cu spații verzi. Din păcate, prevederile noului Cod nu sunt în concordanță nici cu prevederile legii 24/2007 referitoare la spațiile verzi amenajate și nici cu jurisprudența instanțelor de judecată.

• Legea 24/2007 prevede foarte clar faptul că spațiu verde amenajat înseamnă investiție publică a autorității pe un teren proprietate publică și inventariere. Autoritatea publică este cea care are obligația amenajării, menținerii și inventarierii spațiilor verzi amenajate. Trebuie înlăturată percepția promovată în spațiul public, transformată în temă de campanie electorală, în ceea ce privește protejarea spațiilor verzi iluzorii (care nu există în fapt), dar care au fost ”prevăzute” în documentațiile de urbanism. Dacă se dorește, pentru orice motiv, amenajarea unor spații verzi pe terenuri proprietate privată, aceasta se poate realiza numai după parcurgerea procedurii exproprierii, mai precis după o justă și prealabilă despăgubire acordată proprietarului privat.

Mai mult, constatăm ca intenția autorităților publice de a reglementa „spații verzi”, pe terenurile care fac obiectul unui drept de proprietate privată are rolul de a eluda îndeplinirea obligațiilor stabilite în sarcina acestora, în ceea ce privește asigurarea suprafețelor minime de spații verzi, prevăzute în beneficiul locuitorilor municipiilor, orașelor și comunelor. În acest sens, amintim faptul ca obligațiile mai sus amintite au fost stabilite, în mod expres, în sarcina autorităților publice locale și nu în sarcina persoanelor fizice, respectiv a persoanelor juridice de drept privat, aceștia neputând fi obligați să asigure furnizarea unor servicii publice de interes local.

Constatăm cu regret că dispozițiile acestui Cod au fost redactate tocmai pentru a transmite răspunderi și obligații din sarcina autorităților publice (precum obligația de a asigura accesul liber și neîngrădit al locuitorilor la spații verzi amenajate și de a crea noi astfel de spații, în beneficiul cetățenilor), în sarcina persoanelor fizice și persoanelor juridice de drept privat.

Numai autoritățile publice locale pot asigura accesul liber și neîngrădit al locuitorilor la spatii verzi amenajate corespunzător (acest serviciu public neputând fi îndeplinit, în condiții care să asigure întrebuințarea unor astfel de imobile, în condiții de siguranță, de către persoanele fizice sau persoane juridice de drept privat). In mod evident, unitățile administrativ teritoriale nu pot realiza investiții, finanțate din fonduri publice, asupra unor imobile aparținând domeniului privat al persoanelor fizice și juridice de drept privat (terenuri care se pot degrada, din lipsa investițiilor și ca urmare a neefectuării activităților de întreținere curenta), astfel încât singurii afectați de imposibilitatea de a beneficia de spatii verzi amenajate corespunzător vor fi locuitorii municipiilor, orașelor si comunelor.

Practic, un proprietar privat de teren constată că pe terenul lui, proprietate privată, autoritatea publică a ”reglementat” un spațiu verde, dar nu inițiază în niciun fel procedura de expropriere. Aceasta conduce direct către o expropriere mascată, pentru că reglementările în vigoare îi interzic privatului să-și exercite vocația de a construi pe un teren care deși este ”prevăzut” ca spațiu verde, el nu este amenajat în fapt ca atare.

În concluzie, spațiile verzi trebuie să fie amenajate, menținute și inventariate de autoritățile publice numai pe terenuri aflate în proprietatea publică.

În plus față de problemele existente, pe care propunerea de Cod nu le rezolvă, există alte probleme noi pe care aprobarea Codului în forma propusă le va genera:

• PLANURI URBANISTICE ZONALE NUMAI LA C.G.M.B. – BLOCAJ URBANISTIC

Din septembrie 2020, sub conducerea actualei administrații, Consiliul General al Municipiului București nu a mai aprobat niciun Plan Urbanistic Zonal. Mai mult, actuala administrație a distrus orice fel de reglementare urbanistică din capitală, suspendând în primă fază pe cale administrativă și apoi mare parte din PUZ-urile coordonatoare de Sector.

Acest lucru nu s-ar fi întâmplat dacă aprobarea PUZ-urilor a fi fost preluată de Consiliile Locale ale Sectoarelor. Aceasta ar fi putut fi o soluție pentru rezolvarea blocajului administrativ actual și, înlăturând puterea din mâna unei singure persoane, ar putea fi și un remediu pentru apariția unor situații similare în viitor.

În plus, prin stabilirea competenței de aprobarea a PUZ-urilor la nivelul Sectoarelor, s-ar da eficiență principiilor descentralizării și autonomiei locale, prevăzute deja de Codul Administrativ.

În concluzie, considerăm că toate problemele noului Cod Urbanistic (inclusiv cele expuse în cele de mai sus) trebuie rezolvate în mod obligatoriu înainte de intrarea în vigoare a acestui act normativ, de importanță deosebită pentru societatea românească și pentru mediul investițional din România. Amendamentele propuse în fața Parlamentului vor trebui discutate și dezbătute prin implicarea directă a profesioniștilor și practicienilor, precum și a actorilor relevanți atât din mediul public, cât și, mai ales, din mediul privat.

[1] Decizia I.C.C.J – recurs în interesul legii nr. 12 din 28 iunie 2021

[2] Decizia I.C.C.J – dezlegare chestiune de drept nr. 10 din 11 mai 2015