Dăianu: Reguli fiscale nu sunt îndeajuns pentru stabilitate economică!

De Daniel Dăianu, președintele Consiliului Fiscal

Dincolo de efectele Pandemiei și creșterea brutală a prețurilor la energie, care au bulversat întreaga societate, necazurile economice ale României sunt legate, nu de ieri de azi, de deficite bugetare mari. Deficitul bugetar, pe componenta sa structurală, ne-a adus în situația de a avea spațiu foarte limitat de manevră când economia era în prag de recesiune adâncă, după izbucnirea Pandemiei. Suspendarea regulilor fiscale în UE în perioada 2020-2022 a permis să fie atenute suferințele cetățenilor, ale economiei, dar nu a înlăturat necesitatea de a face o corecție fiscală/bugetară de amploare în câțiva ani –să fie adus deficitul bugetar sub 3% din PIB în mod sustenabil, pentru a stabiliza datoria publică.

Într-un text anterior (Regulile fiscale în UE și România, site Consiliul Fiscal, 7 febr, a.c) au fost examinate reguli fiscale comune în UE, reforme gândite a le face mai potrivite circumstanțelor actuale. Și s-a subliniat că, deși este de înțeles o adaptare a regulilor fiscale, nevoia de corecție fiscală/bugetară în România nu își pierde din stringență.

Există însă un aspect mai puțin aflat în discuția publică, care nu trebuie să fie omis când se judecă relația între buget public, politică bugetară și stabilitatea economică. Deși construcții bugetare defectuoase, deficite bugetare adânci, politici prociclice zdruncină o economie și lovesc stabilitatea ei, nu totul se rezumă la buget public ca generator de criză. Istoria economică a României ca și episoade de criză de balanță de plăți în lume arată că necazuri pot avea originea în dezechilibre majore între economisire și investire în sectorul privat, în expansiunea excesivă a creditării pentru firme private. Să ne aducem aminte că deficite bugetare headline (ce nu țin cont de poziția ciclică a economiei) erau ai spune nu în cer între 2007-2008 în România (deși deficitul cash în 2008 era cosmetizat de veniturile obținute din vânzarea BCR),  în timp ce deficite externe (de cont curent) erau de două cifre. Și în alte țări din UE deficite externe explodaseră. Au fost ani cu bule speculative în numeroase economii europene, între care și România. Ceva asemănător s-a întâmplat în criza asiatică din anii 1997-1998 și, anterior, în America Latină. Și s-a văzut că, nu arareori,  nu bugete publice erau vinovate în principal de crize de lichiditate/ de balanța de plăți, ci îndatorare excesivă a sectorului privat, o expansiune mare a creditului (nu către producție), ce invita o criză de încredere în monede naționale, determina crize valutare. Criza datoriilor suverane din zona euro a ilustrat un amestec de supraindatorare publică (ex: Italia și Grecia, Spania cu datorii ascunse ale provinciilor) și supraindatorare privată – exemplul cel mai notoriu fiind datoriile grotesc de mari ale băncilor private din Irlanda (în afara zonei euro ceva similar fiind în Islanda).

Reguli fiscale adecvate se cuvine să fie însoțite de reguli macroprudențiale, care să aibă grijă ca expansiunea creditării să nu pericliteze stabilitatatea financiară și economică. Este motivul pentru care, după 2009, s-a vorbit tot mai mult în lume despre reguli macroprudentiale, au apărut instituții (ESRB/Consiliul European pentru Risc Sistemic, ESMA, EIOPA) și instrumente în UE care au drept obiectiv supravegherea și influențarea mișcării creditului, stabilitatea financiară. În România există Comitetul Național de Supraveghere Macroprudențială, care examinează riscuri sistemice la adresa stabilității financiare și implică conlucrarea între BNR, ASF și Guvern.

Băncile centrale din UE au așezat, alături de stabilitatea prețurilor, stabilitatea financiară ca obiectiv central al politicilor lor pornind de la considerente validate de evoluția economiilor și interpretarea analitică a crizelor. Astfel:

–       Stabilitatea prețurilor nu asigură automat stabilitatea economică;

–       Bugete publice cvasi-echilibrate pot fi înșelătoare dacă deficite externe devin prea mari dintr-o expansiune “exuberantă” a creditării;

–       Bugetele publice trebuie să țină cont de “pasive ascunse” (hidden liabilities)

–       Corecții ale deficitelor externe pot fi extrem de dureroase dacă sunt lăsate numai pe seama reacției piețelor;

–       Pentru finanțatorii externi, ce contează, finalmente, este îndatorarea externă totală a unui stat, care cuprinde pe cea publică și cea privată;

–       Statul este chemat să fie garant dacă este pusă la îndoială bonitatea financiară a unei țări, inclusiv pentru operațiuni ale sectorului privat

–       Riscuri sistemice trebuie să fie avute în vedere în mod constant

–       Riscuri sistemice derivă și din complexitatea tot mai mare a piețelor financiare, din extinderea componentelor “umbră” (inclusiv cypto active), posibile atacuri informatice.

Se poate nota că acum 14-15 ani deficitul de cont curent al României era de două cifre, în timp ce în ultimii ani, inclusiv 2021, a fost între 5-7% din PIB. Dar trebuie avut în vedere că avem deficite bugetare mari (nesustenabile fără o corecție), că datoria publică a crescut considerabil (s-a triplat după 2008, chiar dacă este încă sub 50% din PIB), că finanțarea negeneratoare de datorie a deficitului de cont curent a scăzut ca pondere în ultimii ani (este sub 70%), că politici monetare se întăresc în lume din cauza persistenței inflației crescute brusc, că piețele financiare vor face mai piperat costul finanțării pentru economii percepute mai vulnerabile. Și, atenție, economiile învecinate din UE nu au dezechilibre externe periculoase.

Când judecăm ce diminuează riscuri sistemice se cuvine deci să punem laolaltă reguli fiscale cu reguli macroprudentiale; împreună ele trebuie să prevină episoade de criză financiară, valutară, acută. Este de adăugat o regulă, deși nescrisă în vreun tom european/internațional de bune practici: necesitatea de a avea venituri fiscale peste un prag critic, care să permită finanțarea adecvată de bunuri publice esențiale, capacitatea de a răspunde la șocuri adverse. Concret, ar însemna să se ajungă în România la venituri fiscale (inclusiv contribuții), ce sunt acum cca 27% din PIB, de peste 32% din PIB (media în UE este de 40%, iar în economii emergente din UE de 33-34% din PIB)

Reguli fiscale și macroprudentiale intră în arhitectură construcției politicilor macroeconomice, dar nici ele nu sunt lămuritoare în totalitate pentru progresul economic al unor țări care excelează prin competitivitate. O performanță economică bună cere câștiguri de productivitate sistematice și  plasare avantajoasă în lanțuri de valoare; este nevoie de investiții, de politici industriale (țintite) care să încurajeze dezvoltarea unor domenii de vârf, inovație intensă, capital uman valoros. 

Trebuie spus că balanțe interne și externe mai mult sau mai puțîn echilibrate, ce pot fi ușor finanțate, nu întotdeauna echivalează cu o utilizare corespunzătoare a resurselor. Când balanțe echilibrate sunt însoțite de o subutilizare masivă de resurse, echilibrele sunt precare –ele denotă o alocare suboptima a resurselor. Iar această situație poate fi favorizată de un curs de schimb supraevaluat, ce încurajează importuri și descurajează exporturi. Dar, ce contează cel mai mult pentru competitivitate este plasarea avantajoasă în lanțuri de valoare (producție) crosfrontaliere, dezvoltarea sistematică a producției de bunuri și servicii exportabile, sau care pot înlocui importuri — așa numitele “tradables”. Echilibre precare rezultă și când distribuția veniturilor, a câștigurilor în economie, în societate, este foarte asimetrică.

NGEU este pentru UE politică industrială, care are în vedere chestiunea mare energetică și competiția geopolitică. PNRR are o relevanță similară pentru România având însă o dimensiune suplimentară generată de un deficit de competitivitate ilustrat de deficite externe devenite aproape cronice. PNRR poate mari competitivitatea economiei în mod semnificativ, poate ameliora calitatea echilibrelor interne și externe. Valorificarea PNRR este o “bătălie pentru apă grea” în cazul României.

            Consolidarea bugetară trebuie să reducă din deficitele externe (fenomenul deficitelor gemene este vizibil în ultimii ani –ex: în 2021 deficit bugetar cash de 6,7% din PIB și deficit de cont curent către 7% din PIB), însă trebuie totodată că rigori macroprudentiale să nu permită o expansiune a creditării care, în loc să favorizeze investiții productive, ar susțină o cerere de import ce ar întreține deficite externe periculoase.

O întrebare legitimă este de ce ar trebui să fim preocupați de expansiunea creditului către firme private când acest credit este cca. 27% din PIB (mult diminuat după criză financiară, când se situa la aproape 40% din PIB), probabil cel mai scăzut din UE. Aici se poate face o analogie cu chestiunea bugetului public dat fiind că datoria publică autohtonă este încă la o cotă rezonabilă în context UE (datoria publică a zonei euro este cca. 90% din PIB). Problema ține de o dinamică a creditului ce poate strică echilibrele. Iar aici se cuvine să vedem și ce finanțează creditul –una este să finantezi producție de tradables și altceva să construiești mall-uri și magazine care susțin cererea de importuri. În plus, un deficit de cont curent de 5% din PIB poate fi mai convenabil decât unul de 4% din PIB dacă finanțarea sa nu generează datorie –nu mai vorbim de orientarea creditului (ce se finanțează cu el). Valorificarea resurselor naturale ale României trebuie să fie mult mai profitabilă pentru economia noastră.

Ansamblul politicii economice trebuie să încerce ameliorarea competitivității, a productivității economiei, să obțină poziții cât mai avantajoase în lanțuri de valoare/producție, care să permită venituri în creștere pentru cetățenii români.