Autor: Daniel Dăianu, președintele Consiliului Fiscal.
Pandemia a fost al doilea mare șoc pentru economiile europene după criza financiară izbucnită în 2008; a urmat în 2021 șocul prețurilor la energie, care a dus inflația anuală (IPC) la niveluri inimaginabile cu puțin timp în urmă –peste 7% în SUA, medie de peste 5% în zona euro, peste 6% în Germania, 7-8% în Cehia, Polonia, România, Ungaria în decembrie 2021.
Pentru amortizarea șocului pandemic, care a indus și închiderea parțială temporară a economiilor (lockdown), au fost suspendate regulile fiscale în UE până în 2021, cu prelungire în 2022. Din 2023 regulile fiscale ar trebui să fie din nou în funcțiune.
Înainte de șocul pandemic era o dezbatere intensă privind regândirea cadrului fiscal în UE în lumina lecțiilor crizei financiare; am abordat această discuție în texte precedente (ex: Regulile fiscale și chestiunea românească, 2020). Reguli fiscale sunt absolut necesare, mai ales într-o uniune monetară ce nu are integrare fiscală. De aici și apariția unui eșafodaj complex întruchipat de Pactul de Stabilitate și Creștere (SGP), Semestrul European, etc, care prevăd, între altele, limită de 60% din PIB pentru datoria publică, un deficit bugetar limită de 3% din PIB, un sold bugetar structural/ MTO (medium target objective), regulă privind expansiunea cheltuielilor primare. Sistemul a devenit însă foarte complex și s-a dovedit greu de operaționalizat, mai ales după ce a izbit criza financiară.
Insatisfacția față de funcționarea regulilor fiscale are în vedere în special zona euro, ce revelează eterogenitate mare de condiții (ex: Italia și Grecia cu datorii publice foarte mari vs state cu datorii publice mici) și absența instrumentelor de partajare a riscurilor (risk-sharing) într-o uniune monetară. Regulile nu au avut eficacitate astfel încât să se acumuleze spațiu fiscal în faze de creștere economică (politicile au fost prociclice), limita de 3% la deficit bugetar a fost văzută mai degrabă că țintă, au fost subestimate externalități negative între economiile din zona euro (ex: când programe de austeritate au fost inițiate în același timp generând cercuri vicioase –poate cea mai flagrantă eroare de coordonare de politici în zona euro), prevalent au fost reduse investiții pentru a limita deficite, etc. Și s-a văzut că în momente de mare stress, Banca Centrală Europeană se transformă în “cumpărător de ultima instanță” de obligațiuni suverane (dincolo de ceea ce înseamnă operațiunile Mecanismului European de Stabilitate (ESM), care a gestionat programele de salvare pentru Irlanda, Grecia, Portugalia, Spania în criză financiară. Și România, alături de țări din afara zonei euro, a beneficiat de asistență financiară.
Discuția privind adaptarea regulilor fiscale la noile circurmstante este în toi și interesează, evident, și România, chiar dacă nu face parte încă din zona euro.
Nevoia de reguli (fiscale)
Este un război pierdut să contești nevoia de reguli fiscale, așa cum și politica monetară implică reguli – fie că avem în minte agregate monetare sau “regula lui Taylor” (care leagă rata de politică monetară de output gap (deviația între PIB-ul actual și cel potențial) și inflație). Regulile fiscale derivă și din ceea ce dictează bunul simț economic, care este exprimat de propoziții ca:
– Nu poți practica deficite bugetare mari la nesfârșit fără a-ți bloca accesul la finanțare;
– Un nivel al datoriei publice foarte înalt creează în sine o vulnerabilitate, ce poate amenința bugetul public chiar dacă deficitul bugetar este mic (de pildă, un surplus primar care este inferior serviciului datoriei publice). Această vulnerabilitate este cu atât mai clară cu cât mai nefavorabile devin condițiile financiare externe, când costul finanțării crește mult.
– Economiile emergente, ce nu emit moneda de rezervă prin definiție, trebuie să fie mai grijulii cu balanțele interne și externe.
– Când deficite bugetare mari sunt cauza principală a unor deficite externe (de cont curent) mari, ajustarea fiscală/bugetară este inevitabilă pentru echilibrarea balanței externe, pentru evitarea unei crize de balanță de plăti.
În UE, cu atenție principală pe zona euro, reguli fiscale sunt cu atât mai mult cerute în mod normativ de situația evocată mai sus: integrare fiscală cvasi-inexistentă. În plus, se amintește tot mai frecvent în anii de după izbucnirea crizei financiare necesitatea unei conduite a politicii fiscale (policy stance) la nivelul zonei euro. Aici găsim un balans greu de ținut între cerință de coordonare mai bună a politicilor economice (alias bugetare) și găsirea de instrumente de partajare a riscurilor–gen emiterea de active comune (safe assets) și reducerea de riscuri. Oricum, revederea regulilor fiscale este cerută și de accentuarea eterogenității de condiții în UE, în zona euro, sub impactul suitei de șocuri mari.
Evoluții contextuale și aspecte conceptuale
Discuția privind regulile fiscale se cuvine să aibă în vedere evoluții în mediul economic în ultimele decenii. Este vorba, astfel, de constatarea că “rata naturală a dobânzii” (care ar asigura deplină utilizare a resurselor în economie) ar fi scăzut mult: de la 4-4,5% acum câteva decenii la 1-1,5% în deceniul trecut ((L. Rachel și Th Smith, Larry Summers, Andrew Haldane, etc. Iar pe fondul unei inflații foarte joase până nu demult, susținute și de globalizare plus dispariția fostului bloc comunist, politica monetară s-a lovit de un “zero lower bound”. Altfel spus, când inflația este foarte joasă, politică monetară nu poate practică rate de politică care să țină cont de ceea ce reclamă o rată naturală aflată la un nivel mult diminuat –ea devine ineficientă. Aici găsim explicăție pentru promovarea relaxării cantitative (QE). Acestea ar fi date care l-au făcut pe Olivier Blanchard (și alții după el) să argumenteze că politica fiscală poate fi mai activă când rate de dobânda sunt scăzute. Se invocă în analiză situația în care, dacă există creștere a PIB-ului nominal (g) mai mare decât rata serviciului datoriei publice (r), este posibilă și tolerarea de deficite primare ale bugetului public fără a face nesustenabilă datoria publică.
Raționamente a la Blanchard au venit ca o mănușă celor care au subliniat impactul pandemiei asupra deficitelor și datoriilor publice în UE, crescute mult –cum s-a întâmplat și la criză financiară. De aici și tentația de a gândi că 60% din PIB reper/țintă/limita pentru datoria publică poate fi un prag extins. O altă inferența, că este necesară o flexibilizare a regulilor fiscale care să țînă seama de condiții specific naționale, de eterogenitatea notate mai sus.
Numai că perioada lungă a inflației scăzute a fost curmată în 2021 și contextul de ansamblu nu mai este același. Intervin aici și șocul economic, bugetar și inflaționist (prin prețuri mult crescute la energie) pe care îl reprezintă tranziția verde, evoluții de ordin demographic și tegnologic.
Cum ar fi reguli fiscale adaptate?
Consiliul Fiscal European, o instituție de analiză a politicilor bugetare în UE independența și care cooperează cu Comisia Europeană, numeroși analiști, pledează de ani buni pentru o regândire a cadrului de reguli fiscale; în esență este vorba de:
– Crearea unei capacități fiscale comune permanente, care să permită Uniunii Monetare și Economice să amortizeze șocuri adverse puternice. Această capacitate fiscală comună ar trebui să fie finanțată prin resurse bugetare proprii, prin emisuni de obligațiuni comune. Asistență acordată unui stat membru al UE ar fi condiționată de conformarea cu regulile fiscale.
– Simplificarea cadrului de reguli: a/existența unei ancore prin limita datoriei publice; b/ dinamică cheltuielilor bugetare (ca obiectiv operațional) care să țină cont de o traiectorie credibilă/fezabilă de corecție a datoriei publice și de condiții specifice naționale; c/ existența clauzei generale de derogare (escape clause), care să fie activată în urmă unei analize independente credibile.
– Protejarea cheltuieilor care susțin creșterea economică; este vorba de investiții, deși definirea investititiilor este o arie vagă și nu necontroversata (ex: cheltuielile pentru educație sunt investiții?)
NGEU (Planul european de redresare și reziliența) creează, fie și temporar, o capacitate fiscală la nivelul UE (se are în vedere probabil și că, finalmente, toate statele din UE vor face parte din zona euro). Există o dezbatere aprinsă privind “temporaritatea” acestei capacități fiscale, fiindcă ea implică transferuri de resurse și de bonitate de la țările mai puternice economic către țările cu economii mai fragile. Țările “fiscal virtuoase” (în general țările nordice) nu văd cu ochi buni o permanentizare, în timp ce țările cu datorii mai mari pledează pentru capacitate fiscală nu temporară. Sunt și propuneri de creare a unei Agenții Fiscale Europene (o trezorerie europeană, European Debt Agency), care să emită obligațiuni comune și care să preia din operațiunile de acum ale BCE și să creeze o piață de obligațiuni comune.
Dezbaterile vor continuă întrucât interesele statelor din UE nu sunt simplu de conciliat, după cum reiese și din declarații ale comisarului Paolo Gentiloni, ale altor oficiali . Cert este că din 2022 vor avea loc reduceri de deficite bugetare, care vor fi mai vizibile în anii următori.
Cum stă România?
Pentru România, lucrurile sunt destul de clare în sensul că în 2020, înainte de izbucnirea pandemiei, eram singură țară din UE sub incidența procedurii de deficit excesiv (EDP). Cu un deficit bugetar structural de peste 5% din PIB în 2019, cel mai mare din UE (așa cum era și deficitul primar al bugetului public, peste 3% din PIB), calea de urmat nu putea fi decât o corecție fiscală de realizat în câțiva ani. Pandemia a întrerupt acest proces, a accentuat deficitul bugetar structural la peste 7% din PIB în 2020. Miza enormă acum este de a reduce deficitul cash și cel ESA (metodologie europeană) la în jur de 3% din PIB în 2024 admițând că nu va interveni un șoc advers de mare amploare, care să oblige la o nouă gradualizare a ajustării fiscale/bugetare.
Datoria publică era la finele lui 2021 sub 50% din PIB, o cifra respectabilă în tabloul european (UE) –media în zona euro este cca 90% din PIB. Problema este însă deficitul bugetar la noi, care este cel mai înalt pe partea structurală între țările din regiune, probabil în UE. Acest deficit face nesustenabilă datoria publică. În plus, situația balanței externe este și ea complicată. Deficitele de cont curent au fost de cca 5% din PIB în 2019 și 2020, probabil va fi consemnat un deficit către 7% din PIB în 2021. Cehia Ungaria, Polonia au balanțe externe mult mai confortabile, au chiar surplusuri. Tandemul nefavorabil deficit bugetar-deficit de cont curent explică de ce costul finanțării României pe piață locală și pe cea externă este mai înalt –față de Cehia, Polonia, Ungaria (țările cu care ne comparăm îndeobște).
Pentru România, discuțiile care privesc o adaptare a regulilor fiscale în UE au relevanță, dar nu schimbă datele chestiunii noastre fiscale în mod fundamental. Corecția fiscal;a/bugetară este o obligatorie! Este necesar să subliniem din nou că ajustarea ficala și capacitatea de a răspunde la șocuri adverse viitoare implică o creștere substanțială a veniturilor fiscal/bugetaree. Cum arată date ale CE (Eurostat), ale OCDE (vezi și ultimul studiu privind România), ale FMI, etc, România are cele mai joase venituri fiscale (inclusiv contribuții) din UE: cca 27% din PIB față de o medie în UE de 40% din PIB.
Creșterea veniturilor fiscale/bugetare, consolidarea bugetară (realizarea de deficite bugetare mici, sustenabile, echilibrarea balanței externe, sunt necesare și pentru intrarea în Mecanismul Cursurilor de Schimb (EMR2) și apoi aderarea la zona euro.
Absorbția de resurse europene (Planul național de redresare și reziliența și Cadrul Financiar Multianual) este vitală pentru restructurarea și modernizarea economiei noastre (pentru tranziția verde) și, nu în cele din urmă, pentru atenuarea efectului contractionst al inevitabilel corecții fiscale. Este ceea ce Consiliul Fiscal a subliniat în mod sistematic în documentele sale.
Inflație înalta și normalizare de politici monetare
Inflația mult crescută în a două parte a lui 2021 și persistența ei, peste tot în lume, “cutremurul” provocat de prețurile la energie, modificări structurale în economii, dereglări în lanțurile de aprovizionare, un context geopolitic cu multe riscuri și pericole, îngreunează copios misiunile guvernelor și băncilor centrale. Chiar dacă politicile monetare vor rămâne acomodative judecate fiind prin prisma ratelor reale negative, ele nu au cum să nu se întărească. Iar acest proces a început, are loc în Europa, în România.
Condițiile financiare pe plan internațional vor fi mai puțin favorabile pentru țările care au nevoie de finanțare masivă. De aceea, este obligatioriu că România să aibă un mers clar de consolidare fiscală/bugetară, fie și gradual. Ea are avantajul că face parte din UE, că beneficiază de resurse europene considerabile în perioada 2022-2027, că PNRR a venit la momentul oportun.
Vremurile vor fi în continuare dificile și este nevoie de fler și curaj în gestionarea unor situații, trade-off-uri extrem de complicate, nu lipsite de dureri. Schimbarea de climă, evoluții demografice,impactul tehnologiilor noi (ce pot amplifică șomaj structural) vor încorda bugetele publice. Cu atât mai mult este nevoie de conduită fiscală/bugetară chibzuită și vizionară.
| Știri BVB