Update articol:

Opinia Consiliului Fiscal cu privire la Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2020 – 2022: Neconcordanță între dezideratul de consolidare bugetară și persistența tentativelor de relaxare fiscală

* Periculoasă pentru nivelul veniturilor fiscale ar fi și o eventuală reducere a TVA la 16% de la 1 ianuarie 2020 

*Starea bugetului public rămâne foarte încordată având în vedere puținătatea resurselor publice în raport cu presiuni mari pe buget, inclusiv din perspectiva asumării aplicării unor active normative (aplicarea legii pensiilor potrivit calendarului în vigoare)

Prin adresa nr. 13933/10 decembrie 2019, ora 23.28, Ministerul Finanțelor Publice (MFP) a transmis Consiliului Fiscal (CF), în format electronic, Strategia fiscal-bugetară (SFB) pentru perioada 2020-2022 și proiectul Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal bugetar, solicitând în baza art. 53, alin. 2 din Legea nr. 69/2010 republicată (LRFB) formularea unei opinii asupra documentelor menționate.

Potrivit art. 53, alin. 4 al LRFB, Guvernul și Parlamentul au obligația de a avea în vedere opiniile și recomandările Consiliului fiscal la elaborarea Strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum și la elaborarea altor măsuri determinate de aplicarea prezentei legi și, respectiv, la însușirea/aprobarea acestora. Data fiind intenția Guvernului de a promova Strategia fiscal- bugetară pentru 2020-2022 și Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar prin procedura de asumare a răspunderii ce urmează a se derula în data de 12 decembrie 2019, timpul pus la dispoziția CF este deosebit de scurt, comparat, atât cu intervalele similare anterioare, cât și cu perioada de timp necesară evaluării unor astfel de documente. În condițiile timpului extrem de scurt aflat la dispoziția CF, care nu a permis primirea de la MFP a unor detalii necesare aferente SFB pentru perioada 2020-2022, nu este posibilă formularea unei opinii in extenso. În consecință, CF a decis elaborarea unei opinii în care face considerații generale, identifică aspecte legate de conformarea cu regulile fiscale și evidențiază aspecte ce se desprind din cadrul SFB. CF va dezvolta prezenta opinie, dacă este necesar, în cadrul evaluării Legii bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat.

În lumina acestor considerații, CF reiterează solicitările formulate în Opiniile sale, în sensul oferirii de către decidenți a unui interval de timp rezonabil, care să includă atât o perioadă de analiză de către CF a documentelor trimise, cât și un interval de răspuns din partea MFP la observațiile și sugestiile CF. Intervalul de timp trebuie să fie adecvat complexității și întinderii documentelor asupra cărora se solicită opinia CF, aceasta fiind de natură a contribui atât la creșterea transparenței cât și la un suport analitic mai bun pentru construcția și execuția bugetelor publice.

Considerații generale

Noul Guvern a elaborat Strategia fiscal-bugetară 2020-2022 și Legea plafoanelor asociată în contextul în care acest set de documente avea ca termene limită, conform LRFB, pentru înaintarea lor de către MFP Guvernului data de 31 iulie a fiecărui an, iar pentru înaintarea lor de către Guvern Parlamentului data de 15 august a fiecărui an. Transmiterea de către Guvern Parlamentului a pachetului legislativ trebuia să conțină, conform LRFB, și o declarație de răspundere a decidenților (art. 26, alin. 1).

Noua lege a plafoanelor și SFB, care pornesc de la rectificările realizate anterior de Guvern (vezi Opinia Consiliului Fiscal cu privire la proiectul celei de-a doua rectificări a bugetului general consolidat pe anul 2019), conturează un cadru bugetar diferit în raport cu cel asumat în strategiile anterioare. Astfel, punctul de plecare al strategiei, reprezentat de anul 2019, are în vedere un deficit bugetar majorat semnificativ, de 4,43% din PIB (SFB anterioară anticipând un nivel de 2,55% din PIB (corespunzător unor deficite în metodologie europeană de 3,82% din PIB în 2019, față de un nivel de 2,57% în SFB anterioară), niveluri pentru raportul veniturilor și cheltuielilor totale în PIB mai reduse, de 31,38% și respectiv 35,81% (33,51% și 36,07% anterior), iar nivelul datoriei publice în PIB (metodologie europeană) este de 36,4% față de un nivel de 34,9%.

Respectarea regulilor fiscale prevăzute de Legea responsabilității fiscal-bugetare (LRFB) Trebuie menționat că LRFB stipulează la art. 33, lit. c) posibilitatea revizuirii cadrului fiscal-bugetar definit de SFB în situația schimbării Guvernului. Astfel, nerespectarea termenului legal pentru elaborarea acestui document explică demersul MFP de realizare a SFB pentru perioada 2020-2022. Dar nerespectarea în mod repetat a calendarului legal de elaborare și aprobare a SFB reduce relevanța plafoanelor stabilite pentru indicatorii bugetari și diminuează rolul pe care SFB îl are în orientarea politicii fiscal-bugetare pe termen mediu, aceasta rămânând tributară unor obiective pe termen scurt.

Analizând textul SFB, declarația de răspundere care o însoțește, precum și proiectul de lege privind aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2020, se constată faptul că o parte importantă a regulilor fiscale instituite de LRFB rămân inoperabile, documentele menționate anterior incluzând derogări de la prevederile LRFB, după cum urmează:

  • Derogare de la art. 6 și 7, care prevăd respectarea valorilor de referință pentru deficitul bugetar și datoria publică din perspectiva Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene;
  • Derogare de la art. 14 alin. 1, conform căruia în cazul constatării unei devieri de la obiectivul bugetar pe termen mediu sau de la calendarul de ajustare către acesta Guvernul aprobă sau, după caz, transmite Parlamentului spre adoptare un set de măsuri care au scopul de a corecta devierea constatată;
  • Derogare de la art. 26 alin. 3, conform căruia proiectul legii pentru aprobarea limitelor specificate în cadrul fiscal-bugetar trebuie să cuprindă obiectivul bugetar pe termen mediu și calea de ajustare către acesta;
  • Declarația de răspundere semnată de primul ministru și de ministrul finanțelor publice nu atestă conformitatea SFB cu LRFB (art. 29 alin. 4).

Nivelul ajustării structurale estimate pentru anul 2020 este de 0,32 pp de PIB, acesta fiind considerabil inferior recomandării din noiembrie 2019 a Consiliului Uniunii Europene emise în contextul procedurii de deviație semnificativă de a implementa o ajustare structurală de 1% din PIB în 2020.

De notat că traiectoria deficitului structural avută în vedere în proiecția la orizontul anului 2022 implică o ajustare structurală cumulată de 1,09% din PIB în 3 ani, mult inferioară pasului standard de ajustare anuală de 0,5% din PIB prevăzut de reglementările europene, o deviație semnificativă de la obiectivul pe termen mediu (definit ca deficit structural de 1% din PIB) continuând să persiste la finele orizontului de proiecție.

Evaluarea cadrului macroeconomic ce fundamentează SFB 2020-2022

Schimbarea majoră a cadrului bugetar în SFB actuală față de cea anterioară are în vedere și o modificare a  proiecțiilor macroeconomice care o fundamentează. Astfel, Comisia Națională de Strategie și Prognoză (CNSP) a revizuit ansamblul indicatorilor macroeconomici relevanți, armonizându-i cu evoluția efectivă a economiei în anul 2019. CF consideră că, în ansamblu, proiecția acestor indicatori rămâne totuși grevată de riscuri semnificative privind posibilitatea unor evoluții mai puțin favorabile.

Proiecția PIB prevede creșteri reale ce se plasează în vecinătatea valorii de 4% cu o traiectorie descendentă a deflatorului PIB în intervalul 2019-2022 de la circa 6% la aproximativ 3% la finalul intervalului. Aceste evoluții, deși aflate – ca ritm de creștere a PIB nominal – în apropierea proiecțiilor altor instituții (e.g. Comisia Europeană) nu sunt lipsite de riscuri, în sensul posibilității materializării unei rate a creșterii PIB nominal inferioare celei prognozate – mai cu seamă dacă se prezumă corecții impuse de consolidarea macroeconomică și influențe ale mediului internațional nefavorabile.

În privința ipotezelor referitoare la piața muncii, luând în considerare creșterea anvelopei salariale pe ansamblul economiei, proiecția CNSP pare mai optimistă în raport cu cea a altor instituții (e.g. proiecția de toamnă a CE din 2019), ecartul fiind semnificativ și persistent. Având în vedere că ipotezele privind piața muncii au un impact major asupra prognozei încasărilor bugetare – în principal contribuțiile de asigurări sociale și impozitul pe venit, datorită senzitivității ridicate a acestora la proiecțiile privind piața muncii –considerăm că există riscul important al translatării acestei supraevaluări într-o suprabugetare a veniturilor bugetului public.

Evaluarea cadrului fiscal-bugetar în perioada 2020-2022

Obiectivul de deficit structural pe termen mediu (engl. medium term objective, MTO) la care România trebuie să se alinieze conform statutului său de țară membră a UE este determinat pornind de la nivelul deficitului care stabilizează ponderea în PIB a stocului de datorie publică la care se adaugă o ajustare datorată încorporării unei porțiuni din costurile pe termen lung ale îmbătrânirii populației. Reevaluarea nefavorabilă a acestora face ca MTO minim evaluat de către Comisia Europeană să se restrângă de la un deficit de 1,75% din PIB în intervalul 2017-2019 la 1,25% din PIB în intervalul 2020-2022 (Vade Mecum, Comisia Europeană, 2019). Cu toate acestea, având în vedere faptul că Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (Compactul Fiscal), ratificat de România, instituie o limită maximă de 1% din PIB pentru deficitul structural pentru țările cu un nivel redus al datoriei publice (semnificativ sub 60% din PIB), nivelul operațional al obiectivului pe termen mediu pentru România este stabilit la acest din urmă nivel.

În SFB 2020-2022 ajustarea deficitului efectiv în metodologie europeană urmărește, cu excepția anului 2019, traiectoria deficitului în metodologie națională.

Consolidarea fiscal-bugetară în intervalul cuprins în document este de amplitudine relativ redusă atât în raport cu mărimea deviației față de MTO (și cerința de ajustare a CE) cât și în raport cu limita de 3% din PIB specificată de legislația europeană și națională. Astfel, în metodologie europeană deficitul se reduce cu aproximativ 1 pp de PIB în intervalul 2019-2022 de la 3,82 la 2,77% din PIB. Ajustarea în metodologie națională este mai ridicată, aproximativ 2 pp de PIB, de la 4,43 la 2,53% din PIB, în urma unei valori a deficitului mai înalte în 2019, în principal din cauza sferei de cuprindere diferite a celor două metodologii – cea europeană și națională. Aici se cuvine să distingem între consolidarea bugetară așa cum rezultă din cifrele din SFB și cea care ar ține cont de impactul noii legi a pensiilor, cu momentul de inflexiune în 2021 (când influența creșterii punctului de pensie se triplează ca impact față de anul 2020).

Ajustarea ciclică a deficitului bugetar pornește de la ipoteza unui deficit de cerere cvasi-constant (de aproximativ 0,5 pp de PIB) de-a lungul orizontului de proiecție, ceea ce duce la un parcurs similar, ca dinamică, al soldului ajustat ciclic cu cel efectiv. Ipoteza unui deficit de cerere cvasi-constant ridică semen de întrebare având în vedere atât existența deficitelor gemene (și faptul că majoritatea deficitului de cont curent este determinată de decalajul economisire-investire al sectorului public), cât și nivelul relativ ridicat al inflației.

Poate fi remarcată deviația deficitului structural de la valoarea MTO ce rămâne semnificativă pe tot orizontul de proiecție. Mai mult, evaluarea PIB potențial indică valori considerabil superioare celor prognozate de alte instituții (e.g. Comisia Europeană), ceea ce reduce valoarea deficitului structural –aducându-l marginal mai aproape de reglementări (naționale și europene), comparativ cu proiecția instituțiilor internaționale ce evaluează deviația PIB efectiv de la potențial ca fiind pozitivă.

Având în vedere impulsul fiscal (diferența între soldul structural al anului anterior în raport cu cel curent) negativ precum și deficitul de cerere proiectate în SFB, politica fiscală este pro-ciclică pe întregul orizont de proiecție – însă la valori marginal semnificative pentru ambele variabile. CF consideră că valori ale excesului de cerere și ale impulsului fiscal mai plauzibile ar plasa politica fiscală tot în zona pro-ciclicității pe intervalul de proiecție.

Venituri și cheltuieli bugetare

Nivelul veniturilor bugetare ca procent în PIB este proiectat în SFB să crească în perioada de referință de la un nivel de 31,76% din PIB în anul 2020, până la 32,05% din PIB în anul 2022 pe seama evoluției moderate a veniturilor fiscale și a absorbției fondurilor europene post-aderare, acestea din urmă majorate substantial în ultimul an acoperit de SFB. Astfel, în timp ce ponderea în PIB a veniturilor fiscale (exclusiv contribuțiile sociale) evidențiază o ușoară diminuare de la 15,7% din PIB în 2020 la 15,5% din PIB la finalul orizontului de prognoză, nivelul proiectat al veniturilor din fonduri structurale rămâne la o valoare apropiată de 2,4% în intervalul 2020-2021, accelerând surprinzător la 2,8% din PIB în anul 2022. Contribuțiile de asigurări sociale se mențin în jurul valorii de 11% din PIB pe tot intervalul de prognoză.

CF apreciază că, în principal, variațiile nominale proiectate ale celor mai importante categorii de venituri fiscale sunt aproximativ în linie cu cele ale bazelor macroeconomice relevante în primii doi ani acoperiți de Strategie, excepție fiind:

  • evaluarea veniturilor din TVA în anii 2021-2022, pare a indica o supra-estimare pentru primul an în raport cu baza macroeconomică aferentă (consumul populației exclusiv autoconsumul) și o inversare a acestei deviații în al doilea an;
  • estimarea veniturilor din accize este considerată de CF ca fiind optimistă, și nu ia în considerare recenta abrogare a supraaccizei pentru carburanți începând din 1 ianuarie 2020. CF consider relativ riscant ca impactul acestei măsuri să nu fie luat în calcul, având în vedere atât impactul bugetar asociat (estimat a fi de circa 0,4% din PIB la nivelul anului 2020), cât și stadiul avansat al parcursului legislativ al acestei măsuri;
  • abrogarea menționată mai sus, include și supra-impozitarea locurilor de muncă part-time, măsură care inclusă în proiecție ar fi sporit realismul acesteia, simultan cu reducerea nivelului veniturilor.

În acest context, CF reiterează recomandările anterioare referitoare la respectarea principiului transparenţei statuat de art. 4 al Legii nr. 69/2010, fiind necesară în acest sens o prezentare mai detaliată a bazelor macroeconomice şi a elasticităţilor considerate pentru fiecare categorie de venituri, precum și a impactului măsurilor discreționare ce afectează proiecțiile. În condițiile în care strategia fiscal-bugetară ar trebui să fie instrumentul esenţial pentru a asigura coerenţa şi predictibilitatea politicii fiscale pe termen mediu, CF consideră că o definire riguroasă a parametrilor care vor afecta nivelul veniturilor bugetare în orizontul de timp de referinţă ar fi necesară, în pofida mandatului legal limitat al actualului Guvern.

În privinţa cheltuielilor bugetare, traiectoria de reducere a nivelului acestora exprimat ca pondere în PIB (exclusiv impactul absorbției programate de fonduri europene post-aderare) este explicată în principal de proiectarea dinamicii nominale a acestora sub dinamica PIB. Astfel, cheltuielile de personal și cele cu bunuri și servicii ca procent în PIB sunt estimate în ușoară scădere, cu 1 pp de PIB pe orizontul acoperit de SFB, în timp ce cheltuielile de capital se mențin aproape constante la 2,4% din PIB. O mențiune în acest caz se referă la reducerea acestora de la 2,9% din PIB în anul 2019 la 2,4% în 2020, pentru, este de presupus, acomodarea creșterilor categoriei asistență socială, ca rezultat al aplicării noii Legi a pensiilor. Totodată, cheltuielile de asistență socială par subestimate începând cu anul 2021 în raport cu estimările MFP din Nota de fundamentare la Legea pensiilor nr.127/2019. Pentru 2021 decalajul în raport cu evaluările anterioare ale Guvernului și ale CF, este cuprins între 1,3 – 1,5% din PIB, iar pentru 2022 între 2,2 – 2,6% din PIB.

Decalajul între deficitul efectiv din SFB și cel ajustat de către CF cu elementele de venituri și cheltuieli identificate mai sus este relativ redus pentru anul 2020 – provenind majoritar din veniturile bugetare –situația inversându-se în 2021 și 2022, în sensul unui decalaj în creștere la valori semnificative și provenind majoritar din elemente de cheltuieli bugetare – în speță aplicarea Legii pensiilor cu un impact mai redus în SFB decât evaluarea din nota de fundamentare realizată de Guvern.

CF reia preocupările exprimate în opiniile anterioare în privința impactului major al Legii pensiilor și implicațiilor asupra unei construcții bugetare viabile, asupra echilibrului macroeconomic și stabilității economice în ansamblu.

Concluzii

În opinia CF, continuarea eforturilor de consolidare fiscal-bugetară și a celor din sfera reformelor structurale este necesară nu doar din perspectiva respectării angajamentelor asumate de către România la nivel european, ci şi din cea a asigurării sustenabilităţii finanţelor publice pe termen mediu şi lung.

Starea bugetului public, așa cum sugerează și noua SFB, rămâne foarte încordată având în vedere puținătatea resurselor publice în raport cu presiuni mari pe buget, inclusiv din perspectiva asumării aplicării unor active normative (aplicarea legii pensiilor potrivit calendarului în vigoare).

Politica fiscal-bugetară este dezirabil să poată gestiona riscuri şi situaţii neprevăzute fără a fi nevoită să opereze ajustări semnificative ale cheltuielilor şi veniturilor, cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic şi social, şi să respecte principiul echităţii intergeneraţionale. Acest deziderat este cu atât mai relevant în condițiile unui mediu internațional marcat de mari incertitudini și multiple evoluții potrivnice.

CF apreciază că balanţa riscurilor în ceea ce priveşte politica fiscal-bugetară în anii următori înclină mai degrabă pe partea negativă (un deficit bugetar mai mare decât cel proiectat). Periculoasă pentru nivelul veniturilor fiscale ar fi și o eventuală reducere a TVA la 16% de la 1 ianuarie 2020. CF subliniază neconcordanța între dezideratul de consolidare bugetară și persistența tentativelor de relaxare fiscală.

În acest context, în opinia Consiliului Fiscal, SFB 2019-2022 ar trebui să conţină un capitol separat care să evalueze riscurile ce pot afecta prognoza indicatorilor macroeconomici şi bugetari, precum şi eventuale măsuri avute în vedere în ipoteza în care aceste riscuri se materializează, mai ales luând în considerare evoluţiile de pe pieţele financiare internaţionale și posibilele implicații asupra rating-ului suveran al României.

În linie cu recomandările anterioare, CF insistă în ceea ce privește necesitatea unei prezentări transparente a ipotezelor ce fundamentează traiectoria agregatelor fiscal-bugetare, în special, în ceea ce privește cuantificarea explicită a impactului măsurilor discreționare ce le afectează.

Opiniile şi recomandările formulate mai sus de Consiliul Fiscal au fost aprobate de Preşedintele Consiliului Fiscal, conform prevederilor art. 43, alin (2), lit d) din Legea nr. 69/2010, în urma însuşirii acestora de către membrii Consiliului prin vot, în şedinţa din data 12 decembrie 2019.

12 decembrie 2019

Președintele Consiliului Fiscal

Acad. Daniel DĂIANU

 

BVBStiri BVB

MedLife S.A. (M) (21/10/2020)

Decizii CA din data de 20 octombrie 2020

ARMATURA S.A. (ARM) (21/10/2020)

Convocare AGEA din 04.12.2020

BITTNET SYSTEMS SA BUCURESTI (BNET) (21/10/2020)

Semnarea unui contract semnificativ - Equatorial Gaming

PROMATERIS S.A. (PPL) (21/10/2020)

Inregistrare membrii Consiliului de Administratie

PRIMARIA ORASULUI SIRET (SRE28) (21/10/2020)

Plata cuponului 23 si rambursare rata principal 22 & calcul rata dobanda pentru cuponul 24