Update articol:
ANALIZĂ

Reforma Politicii Agricole Comune

Prezentul și viitorul Politicii Agricole Comune

Autor: Clara Volintiru

 

PAC a fost de multe ori un subiect contencios în spațiul decizional european, această politică fiind deopotrivă privită ca reflectând o abordare protecționistă excesivă, cât și insuficientă. În raport cu noul CFM 2021 – 2027, PAC trebuie să răspundă unei serii de provocări în ceea ce privește logica de programare (ex: cererea de protecție, mecanismele de protecție, procedurile de alocare bugetară, criterii de eligibilitate) precum și în ceea ce privește sustenabilitatea cheltuielilor și valoarea totală a sumelor alocate.

Pentru a înțelege provocările PAC în CFM 2021-2027 este important să înțelegem o serie de critici sau nemulțumiri în raport cu evoluția PAC pe parcursul ultimelor decade. În primul rând, se poate observa o tendință de alocare descrescătoare constantă la nivelul PAC de la un cadru financiar la altul. Continuă să fie un program cu o pondere semnificativă din bugetul UE, dar se poate observa o prevalență din ce în ce mai mare a intervențiilor derivate din Politica de Coeziune. Deși ponderea cheltuielilor agricole și de coeziune a scăzut de-a lungul anilor, aceste politici reprezintă în continuare peste 70 la sută din total, dar cheltuielile s-au axat din ce în ce mai mult pe domenii, cum ar fi cercetarea, rețelele transeuropene și acțiunea externă, precum și pe programele gestionate direct la nivel european.

Totuși, este important de punctat că în termeni de valoare absolută, transferurile bugetare pentru PAC (și în special pentru componenta de plăți directe) au crescut pe parcursul ultimelor decade datorită procesului de extindere în 2004, 2007 și 2013. Alocările aferente politicii agricole comune și celor doi piloni au avut o tendință descendentă procentual pe parcursul ultimilor ani, dar această tendință va fi înregistrată cu precădere pe cadrul financiar multianual viitor conform estimărilor experților. Scăderea procentuală este mare: de la aproximativ 80% din bugetul comunitar în anii ‘80, la 43% în 2007, la 35% până la finalul actualului cadru financiar multianual și mai departe până la doar 27% cât este estimat că va reprezenta bugetul PAC până la finalul cadrului financiar multianual 2021-2027. Totuși, dacă luăm în calcul cifrele absolute ale alocărilor pentru politica agricolă comună și valoarea totală a bugetului comunitar, putem observa în figura de mai jos, că dinamica bugetului politicii agricole comune este mult mai constant decât se menționează public de multe ori. Astfel, ponderea bugetului PAC nu este în atât de mare măsură diminuată de scăderea alocărilor sale pe parcursul ultimilor ani, pe cât este generată de creșterea mare a altor tipuri de cheltuieli la nivelul bugetului comunitar.

 

În perioada 2014-2020 alocarea pentru PAC la nivelul UE a fost de 408 mld.  euro, din care 312,7 mld. euro prin Fondul european de garantare agricolă (FEGA) pentru Pilonul 1 și 95,6 mld. euro prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) pentru Pilonul 2. În perioada 2021-2027 alocarea pentru Politica Agricolă Comună la nivelul UE se anticipează a fi de 365 mld.  euro, din care 286,2 mld. euro prin Fondul european de garantare agricolă (FEGA) pentru Pilonul 1 și 78,8 mld. euro prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) pentru Pilonul 2. Astfel, din totalul de aproximativ 43 mld. euro pe care se anticipează că PAC îi va pierde în perioada următoare de finanțare raportat la cadrul actual, cea mai mare scădere este înregistrată la nivelul plăților directe, FEGA pierzând aproximativ 27 mld. euro, la nivelul Pilonului 2, FEADR fiind diminuat cu aproximativ 17 mld. Euro.

În ultima perioadă, PAC a trecut printr-un amplu proces de reformă, care s-a concretizat într-un set de regulamente care stabilesc cadrul legislativ al PAC pentru perioada 2014-2020. Actele de bază constau în trei regulamente ale Consiliului și ale PE privind: i) planurile strategice care urmează a fi elaborate de statele membre în cadrul politicii agricole comune (planurile strategice PAC) și finanțate de Fondul european de garantare agricolă (FEGA) și de Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), ii) organizarea comună a piețelor (OCP), iii) un regulament orizontal privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea PAC. Noi reglementări precum cele pentru piața concurențială (ex: Regulament 1308/2013) reprezintă una dintre principalele provocări transectoriale pe care le întâmpină PAC în perioada următoare.

  1. Reforma Politicii Agricole Comune în cadrul negocierilor privind CFM 2021 – 2027. Provocări și perspective.

 

Conform noii gândiri a Comisiei Europene în raport cu valoarea adăugată europeană pe care obiectivele de finanțare o asigură, se consideră că PAC oferă următoarele soluții pentru provocările actuale ale UE[2]:

  • asigurarea unei piețe unice și a unor condiții de concurență echitabile;
  • consolidarea rezistenței sectorului agricol al UE.

PAC 2021 – 2027 este definită de nouă obiective: (1) sprijinirea veniturilor fiabile, (2) creșterea competitivității, (3) reechilibrarea puterii în cadrul lanțului alimentar, (4) combaterea schimbărilor climatice, (5) promovarea utilizării durabile a resurselor naturale, (6) protejarea biodiversității, (7) sprijinirea reînnoirii generațiilor, (8) promovarea ocupării forței de muncă și a creșterii economice și (9) asigurarea unei calități înalte a alimentelor. Acestea sunt completate de obiectivul transversal al modernizării sectorului prin stimularea și împărtășirea cunoștințelor, prin promovarea inovării și a digitalizării în agricultură și în zonele rurale și prin încurajarea adoptării acestor măsuri.

În implementarea acestor obiective, arhitectura PAC din cadrul CFM 2021-2027 va conține o serie de îmbunătățiri în sensul flexibilizării și responsabilizării, între statele membre și între subcomponente ale PAC prin intermediul Planului strategic național. De asemenea, viitoarea PAC vizează o mai mare granularitate de diagnostic a nevoilor, mai mare la nivel subnațional.

Planul strategic PAC pentru fiecare stat membru înseamnă că fiecare stat membru va trebui să efectueze o analiză cuprinzătoare a nevoilor sale specifice și să elaboreze un plan care să reflecte modul în care statul membru în cauză urmează să utilizeze finanțarea aferentă acestei politici pentru a răspunde nevoilor respective (ex: instrumentele care vor fi utilizate și stabilind ținte proprii).

Comisia Europeană vizează de asemenea realizarea unui nou model de a obține rezultate pentru PAC în care statele membre ar avea mai multă flexibilitate pentru a-și personaliza deciziile și a le adapta la circumstanțele locale. În acest sens, consultarea opțională a Comitetului Regiunilor[3] poate răspunde într-o anumită măsură nevoii dezvoltării unui cadru de finanțare care să recunoască mai bine distincția dintre bunuri publice europene și bunuri publice locale, precum și a specificităților structurale de la nivel subnațional.

Convergența la nivel UE va fi asigurată ex ante prin aprobarea prealabilă a CE și pe parcursul cadrului operațional, când statele membre vor transmite CE un raport privind performanța care va arăta progresele înregistrate în direcția atingerii țintelor stabilite în raport cu rezultatele planificate. Planurile strategice vor fi verificate pentru a se garanta că nu generează distorsiuni ale pieței unice sau o povară excesivă pentru beneficiari sau pentru administrații. Cadrul PAC 2021 – 2027 pare să aibă o orientare mult mai specifică pe rezultate, cu un set de indicatori predefinit și un nou sistem de monitorizare și ghidare a implementării PAC cu instrumente dedicate de sancțiune sau recompensă[4].

CE va analiza apoi rapoartele anuale și, dacă este necesar, va propune recomandări pentru îmbunătățirea performanței. În cazul României, nu a existat acest tip de abordare integrată la nivel programatic între intervențiile PAC și, prin urmare, dezvoltarea unei strategii integrate pentru ambii piloni ai acestei politici va fi o provocare prioritară în perioada imediat următoare.

Viitorul PAC poate să aducă noi elemente de asimetrie bugetară prin introducerea cofinanțărilor naționale pentru Pilonul 1 al plăților directe. Majoritatea plăților din cadrul PAC (pilonul I – Plăți directe) sunt, în momentul de față, finanțate integral de bugetul UE (ceea ce creează astfel o legătură directă între beneficiari și mecanismul redistributiv al bugetului UE în ansamblul lui). Într-o cercetare din 2017 pentru Comisia AGRI din cadrul PE asupra provocărilor PAC în noul cadru financiar 2021-2027 se propunea introducerea co-finanțărilor naționale, luate în calcul pentru Pilonul 1 al plăților directe.

La nivelul ponderii exploatațiilor de mici dimensiuni există totuși diferențe considerabile între statele membre. De exemplu, în Germania, mai puțin de 9 la sută dintre exploatații sunt de mici dimensiuni, în timp ce, proporția exploatațiilor agricole de mici dimensiuni este de 92 la sută în România și de 97 la sută în Malta[5]. Mai mult decât atât, în unele zone rurale nu există surse alternative credibile de locuri de muncă și de venituri în afara celor provenite din agricultură.

În România spre exemplu, sectorul primar (agricultura, silvicultura și pescuitul) reprezintă̆ 4,3 la sută din VAB și 23,1 la sută din ocuparea forței de muncă, nivel cu mult peste mediile europene, atât în termeni economici (1,5 la sută în VAB UE-28), cât și în ceea ce privește ocuparea forței de muncă (4,3 la sută în UE-28)[6].Mai mult decât atât, cele mai recente date Eurostat ne arată o diferență semnificativă la nivelul României între exploatările agricole (3,6 milioane reprezentând o treime (33,5 la sută) din numărul total al exploatațiilor din UE) și ponderea suprafețelor agricole utilizate (România se clasa a treia după statele insulare Malta și Cipru în 2013)[7].

În contra-partidă, PAC 2021 – 2027 propune o serie de măsuri menite să aducă mai multă flexibilitate și reactivitate la nevoile locale, în contextul în care există îngrijorări mari cu privire la fragmentarea PAC. Astfel, CE propune o plafonare a plăților per fermă la 100.000 euro și cu aplicarea degresivității între 60.000 euro și 100.000 euro, transferul unei cote de cel puțin 2 la sută din alocările pentru plățile directe din fiecare stat membru către sprijinul complementar pentru venit tinerilor fermieri  și prime de instalare de aproximativ 100.000 euro. Mesajul de ansamblu al acestui set de măsuri este de a crea o imagine granulară și realistă a beneficiarilor CAP cu o orientare certă către cei care pot să producă valoare adăugată și constituie grupul țintă specific. Mai mult decât atât, statele membre vor avea și posibilitatea de a transfera până la 15 la sută din alocările lor din PAC între plățile directe și dezvoltarea rurală (în sens bidirecțional), cu scopul de a se asigura finanțarea necesară pentru prioritățile și măsurile identificate. Un procent mai ridicat poate fi transferat dinspre plățile directe către pilonul II, pentru intervențiile care vizează obiectivele în domeniul mediului și al climei și granturile pentru instalarea tinerilor fermieri.

O organizare comună a piețelor (OCP) se referă la setul de norme utilizate pentru a organiza piața unică a produselor agricole (ex: siguranța pieței, măsuri excepționale în cazul perturbării pieței, standarde de comercializare, programe școlare pentru distribuire de lapte, fructe și legume către elevi, dispoziții comerciale). OCP include de asemenea un număr de programe operaționale pentru o serie de sectoare, precum sectorul fructelor și legumelor, sectorul apicol, sectorul vitivinicol, cel al hameiului și cel al măslinelor. În perioada 2021 – 2027, 20 de miliarde euro sunt propuși ca alocare pentru măsurile de sprijinire a pieței [8].

În mare parte, Regulamentul OCP va rămâne neschimbat în viitoarea PAC, cu câteva excepții. O schimbare importantă este aceea că programele operaționale sus-menționate vor trebui integrate în planul strategic PAC al fiecărei țări, iar statele membre vor avea posibilitatea (dacă consideră necesar) de a concepe programe operaționale (numite și intervenții sectoriale) pentru alte sectoare. Acestea pot fi toate sectoarele agricole – de la cereale și carne la semințe, plante vii și arbori –, dar cu excepția alcoolului etilic și a tutunului. Statele membre pot rezerva până la 3 la sută din bugetul lor aferent pilonului 1 pentru aceste intervenții sectoriale. Aceste scheme vor sprijini producătorii care se reunesc în cadrul organizațiilor de producători în scopul de a întreprinde acțiuni comune în favoarea mediului sau de a-și consolida o poziție mai bună în lanțul alimentar.

Provocările CAP în raport cu obiectivele de dezvoltare sustenabilă ale UE sunt mari în CFM 2021-2027[9]. „Câștigătorii” din sectorul agricol în termeni de valoare adăugată în ultimii ani au fost: Bulgaria, regiunile din sudul României, Slovacia, Cehia, Danemarca, regiunile din sudul Marii Britanii și Irlanda[10]. Corelația cu politica de coeziune ar trebui să fie mare pentru a menține obiectivele de dezvoltare structurală în interiorul pieței unice.

O atenție sporită este acordată în cadrul PAC 2021 – 2027 schimbărilor climatice. Astfel, minimum 30 la sută din Pilonul 2 va fi corelat cu intervenții legate de politica de mediu și 40 la sută din bugetul total al PAC urmează să fie direcționat către măsuri dedicate sprijinirii obiectivelor de combatere a efectelor schimbărilor climatice.

Un nou sistem de „condiționalitate” va face ca sprijinul pentru venit sau prima anuală pe suprafață din cadrul intervențiile pentru dezvoltarea rurală să depindă de aplicarea unor practici agricole favorabile mediului și climei. De asemenea, un nou sistem, al așa-numitelor „programe ecologice” finanțate din alocările naționale destinate plăților directe, va fi obligatoriu pentru statele membre, deși fermierii nu vor fi obligați să participe la ele. Conform CE, aceste programe ecologice vor trebui să vizeze obiectivele PAC legate de mediu și climă în moduri complementare celorlalte instrumente relevante disponibile și să depășească nivelul deja impus prin cerințele privind condiționalitatea. Cu toate acestea, fiecare stat membru va putea să conceapă aceste programe după cum consideră necesar.[11]

O abordare de tip recompensă și pedeapsă (stick and carrot) structurează logica intervențiilor PAC 2021-2027, previzionându-se o rezervă de 5 la sută din bugetul total ca stimuli de recompensă pentru statele membre care își ating obiectivele legate de climă, mediu și biodiversitate. Noi obligații privind sistemul de „condiționalitate” includ: (1) conservarea solurilor bogate în carbon prin protejarea zonelor umede și a turbăriilor, (2) instrumentul obligatoriu de gestionare a nutrienților la îmbunătățirea calității apei, reducerea amoniacului și nivelurile de oxid de azot și (3) rotația culturilor în locul diversificării culturilor din cadrul actualei plăți pentru practici agricole benefice pentru climă.

CE promovează o nouă abordare de complementaritate între programe și instrumente financiare și, își dorește ca PAC 2021-2027 să poată realiza sinergii reușite cu programul Orizont Europa[12] în cadrul căruia va fi prevăzută suma de 10 miliarde euro pentru sprijinirea cercetării și a inovării în domenii precum industria alimentară, agricultura, dezvoltarea rurală și bioeconomia. Se vor asigura, de asemenea, sinergii cu programul LIFE, programul UE pentru mediu și politici climatice, în vederea optimizării absorbției fondurilor care sprijină̆ investițiile în domeniul mediului și pentru realizarea unor evaluări operaționale ale stării mediului agricol și ale impactului politicilor, este necesară promovarea unor strânse sinergii cu programul spațial.

În concluzie, PAC 2021-2027 poate introduce o serie de elemente noi precum[13]:

  • Un nou model de punere în aplicare, care reunește operațiunile într-un instrument unic de programare – planul strategic al politicii agricole comune
  • Mai multă flexibilitate și simplificare, bazându-se pe obiective comune decise la nivelul UE, statele membre vor dispune de o marjă sporită pentru a-și corela nevoile cu sistemele de intervenție pe care acestea le vor stabili în planul lor strategic național, asigurând astfel o orientare mai pronunțată către obținerea de rezultate.
  • O distribuție mai echilibrată a plaților prin degresivitate și plafonare obligatorie la nivel de exploatație, care scad în funcție de dimensiunea exploatației agricole, favorizând redistribuirea către exploatațiile mijlocii și către cele mai mici.
  • O legătură mai strânsă cu obiectivele de mediu prin care primirea integrală a sprijinului PAC depind de respectarea de către beneficiari a standardelor de bază referitoare la mediu, schimbările climatice, sănătatea publică, sănătatea animalelor, sănătatea plantelor și bunăstarea animalelor, sistemul de condiționalitate care se va aplica tuturor beneficiarilor și se vor introduce schemele ecologice voluntare.
  • O nouă rezervă pentru agricultură pentru a răspunde crizelor generate de evoluțiile imprevizibile de pe piețele internaționale sau de șocuri specifice sectorului agricol în urma unor acțiuni întreprinse de țări din afara UE. Va fi necesar să se prevadă̆ în planurile strategice sprijin pentru instrumentele de gestionare a riscului, inclusiv pentru stabilizarea veniturilor.

 

Nota: Acest text este un extras dintr-un studiu mai amplu: Dăianu, D., Fugaru, A., Mihailovici, G. și Volintiru, C. (2019) Cadrul Financiar Multianual post-2020: riscuri și oportunități pentru România, Studii de Strategie și Politici SPOS, Nr. 1.

[2] COM(2018) 32 Anexă la Comunicarea Comisiei.

[3] Propunerea de Regulament privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune.

[4] EC News, 1 June 2018, EU Budget: the Common Agricultural Policy after 2020.

[5] CE (2017) Reflection paper on EU finances.

[6] CE (2017) CAP in your country. Romania , p. 6.

[7] Eurostat, 2018.

[8] MEMO/18/3974, Bugetul UE: politica agricolă comună după 2020, p.5

[9] Vanino, S. et al (2017). Research for Agri Committee-policy support for Productivity Vs Sustainability in EU Agriculture: towards viable farming and green growth. 10.2861/514946

[10] Powell, J. R., Vigani, M., Hawketts, E., Schuh, B., Gorny, H., Kaucic, J., & Kirchmayr-Novak, S. (2016). The role of the EU’s Common Agricultural Policy in creating rural jobs.

[11] MEMO/18/3974, Bugetul UE: politica agricolă comună după 2020, p.4.

[12] vezi clusterul „Hrana și resursele naturale”, al cărui obiectiv este de a transforma sistemele agricole și alimentare în sisteme complet sigure, durabile, rezistente, circulare, diversificate și inovatoare

[13] Factsheet Politica Agricolă Comună, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/budget-proposals-common-agricultural-policy-may2018_ro.pdf