intereselor naționale în activitatea economică, provenit dintr-o propunere
legislativă iniţiată de senatorul PSD Șerban Nicolae și un grup de
senatori PSD (Bp.131/2020, L 289/2020).
Senatul a adoptat propunerea legislativă prin care se acordă statului posibilitatea de a dobândi participaţii la o serie de societăţi din domenii de importanţă strategică, în perioadă de criză, şi “interzice, pentru o perioadă de doi ani, înstrăinarea participaţiilor statului la companiile şi societăţile naţionale, la bănci, precum şi la orice societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de participaţie deţinută”.
Guvernul îşi explică poziţia cu privire la această iniţiativă astfel: “Nu considerăm necesară o astfel de interdicţie, din perspectiva faptului că deciziile cu privire la orice proces de vânzare de acţiuni se iau de regulă în urma unei atente analize de impact, iar în cazul societăților de interes strategic din domeniul utilităților este necesară aprobarea Guvernului.
De asemenea, este de remarcat că, în ultimii ani, s-au derulat cu precădere vânzări de pachete minoritare de acţiuni prin intermediul piețelor reglementate (cum ar fi Bursa de Valori București), cu avantajele bine cunoscute ale folosirii acestei metode, cu mențiunea că vânzarea se face la momentul identificării ferestrelor de oportunitate.
În principiu, un act normativ privind protejarea intereselor naționale în situații precum cea creată de pandemia declarată de Organizația Mondiala a Sănătății, prilej cu care, în baza Decretului Președintelui României 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, s-au instituit unele măsuri excepționale de natură politică, economică şi de ordine publică, nu poate avea consecințe benefice în măsura în care nu creează alte disfuncționalități în plan orizontal și limitează într-adevăr pierderile economice induse de situația existentă”.
Pentru operatorii economici de interes strategic, ca de exemplu pentru cei din domeniul utilităților, strategia de privatizare se iniţiază, după caz, de către Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri şi se supune spre aprobare Guvernului. Pentru ceilalți operatori economici, ministerul elaborează strategia de privatizare.
Dispozițiile incidente în materia privatizării nu pot fi suspendate în integralitatea lor, potrivit Executivului, având în vedere ca acestea reglementează și alte acțiuni, cum ar fi închirierea, realizarea de investiții cu majorare de capital social, societăți mixte sau vânzarea/transferul de active, active sociale, preluare active funcționale etc.
Reprezentanţii Guvernului mai spun că, prin această iniţiativă legislativă, se preconizează interzicerea înstrăinării participațiilor statului, indiferent de cota de participație deținută, precum și suspendarea oricăror operaţiuni privind înstrăinarea participațiilor statului începute anterior intrării în vigoare a prezentei legi:
«Referitor la interdicţia de a înstrăina orice participație a statului pe o perioadă de doi ani arătăm că, deşi această măsură de inalienabilitate temporară poate apărarea ca o măsură de protejare a proprietății private a statului, în realitate, ea înseamnă cel mult o măsură de conservare a capitalului privat al statului, deoarece în activitatea de gestionare a proprietății sale private, statul este necesar să se comporte ca un investitor privat prudent și diligent. Or, o anumită imobilizare a resurselor investiţionale ale statului, indiferent de împrejurări și de consecințe, nu și-ar mai putea atinge scopul atunci când chiar actele de conservare ale unui patrimoniu ar presupune inclusiv realizarea unor acte de dispoziţie pentru a preîntâmpina o pagubă mai mare decât dacă nu s-ar încheia actul de dispoziție.
În acest sens, dispoziția de indisponibilizare a participațiilor statului pe o perioadă de doi ani conform art. 1 propus ar putea crea premisele unor vicii de neconstituționalitate prin raportare la art. 44 din Constituția României, republicată, cu referire la garantarea şi ocrotirea proprietăţii private a statului, în măsura în care nu există niciun fel de garanții legale că pe perioada de doi ani nu vor apărea situații în care pagubele aduse proprietății private a statului să nu poată fi preîntâmpinate sau limitate decât prin acte de dispoziţie, similar cu situația oricărui investitor privat
prudent și diligent.
În privința protejării intereselor statului cu referire la participațiile sale în economie, observăm că sistemul legislativ în vigoare prezintă următoarele caracteristici:
– statul român şi-a asumat demersul de reducere a participației sale în economie conform art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.88/1997 și art. 1 din Legea 137/2002;
– în temeiul art. 25 lit. m) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, Guvernul administrează proprietatea privată a statului şi, în acest sens are mandat de a înfăptui politica de privatizare conform art. 41 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.88/1997;
– instituţiile publice implicate în privatizare administrează participaţiile statului şi configurează decizii investiţionale cu privire la ele, în funcţie de situaţiile concrete în care se află societățile respective. În acest sens, în afară de sectorul societăților strategice, pentru care decizia aparține Guvernului, deciziile privind actele de dispoziție asupra participațiilor statului se iau de către instituţiile publice implicate (art. 4(1) şi 4 (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.88/1997 și art. 51 din Legea 137/2002).
Prin urmare, configurarea deciziei privind participaţiile statului beneficiază de suficientă flexibilitate pentru a putea adapta răspunsul statului la diversele situaţii în care se pot regăsi participațiile sale. În plus, conform legislaţiei în vigoare, deciziile privind participaţiile statului se situează la nivel guvernamental, dat fiind că legiuitorul primar a acordat deja Guvernului mandat în acest sens, iar o măsură precum cea propusă prin art. 1 poate avea semnificația revocării acestui mandat, deși forul legislativ suprem nu se poate erija în instituție publică implicată, deoarece un asemenea demers ar fi contrar art. 1 alin. (4) și art. 61 din Constituția României, republicată.
Referitor la “suspendarea” proceselor de privatizare în curs, menționăm că, în temeiul art. 9 din Legea 137/2002, “În mod excepţional, în raport cu circumstanţele economice şi cu interesul manifestat de potenţialii cumpărători ori ţinând seama de alte condiţii care ar putea influenţa negativ rezultatele unui proces de privatizare, conducerea instituţiei publice implicate poate decide, pentru societăţile comerciale la care instituţia publică implicată stabileşte strategia de privatizare, modificarea sau revocarea ofertei de vânzare, precum şi schimbarea metodei de privatizare, potrivit principiilor din prezenta lege, în condiţiile prevăzute în normele metodologice emise în aplicarea acesteia”, iar în temeiul art. 5 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăților
comerciale, cu modificările și completările ulterioare, și a Legii nr.137/2002 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizări, aprobate prin Hotărârea Guvernului 577/2002, cu modificările și completările ulterioare: “În raport cu circumstanţele economice şi politice naţionale sau internaţionale, cu interesul manifestat de potenţialii cumpărători ori ţinându-se seama de alte condiţii care ar putea influenta negativ rezultatele unui anumit proces de privatizare, pentru societăţile comerciale aflate în programe speciale de privatizare si/sau pentru societăţile comerciale de interes strategic Guvernul poate decide în orice moment modificarea strategiei concrete de privatizare, suspendarea sau întreruperea procesului”.
Prin urmare, orice proces de privatizare poate fi chiar sistat de către instituţiile publice implicate fără a fi necesară intervenția legislativă a Parlamentului.
Referitor la art. 2 alin. (2), respectiv sintagma “în cazul în care transferul dreptului de proprietate asupra participaţiilor deținute de stat sa realizat”, observăm că această sintagmă cuprinde o contradicție, deoarece se referă la transferul dreptului de proprietate care are ca obiect material “participații deținute de stat”. Prin urmare se confundă conform limbajului vorbit uzual situația de drept – transferul dreptului de proprietate – cu situația de fapt – deținerea participaţiilor de către stat, deși, de fapt,
calitatea statului faţă de aceste participații este de proprietar.
În plus, faţă de sintagma anterior citată observăm că mecanismele contractuale de transfer al dreptului de proprietate asupra unor participații ale statului este necesar să se raporteze la metodele de privatizare, între care variate forme de vânzare, inclusiv cele afectate de condiții suspensive.
Un exemplu de condiție suspensivă ar fi autorizarea procesului de privatizare prin raportare la regulile europene în materie de ajutor de stat. Or, în acest context, deși dreptul de proprietate nu s-a transmis contractul de privatizare este deja încheiat și indisponibilizarea participaţiei care face obiectul contractului ar echivala cu o denunţare unilaterală a contractului, ceea ce presupune și nașterea unor creanțe ale cocontractantului împotriva statului, inclusiv personal, a celor care au contribuit la luarea deciziei de indisponibilizare a activelor vizate de contract. Prin urmare, în măsura în care interdicţia preconizată va viza şi participații din contracte de vânzare
sub condiții suspensive se pot crea premisele unor vicii de neconstituționalitate prin raportare la art. 44 din Constituție, din perspectiva proprietății private a statului».
Din perspectiva reglementării posibilităţii statului român de a dobândi, în oricare din modalitățile prevăzute de lege, participații la societăți care desfăşoară activități economice în domeniile enumerate la art. 4 alin.(3) cu respectarea dispoziţiilor privind ajutorul de stat, concurența și competitivitatea, Executivul precizează că norma are caracter declarativ, contrar dispoziţiilor de tehnică legislativă potrivit cărora „prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispozițiilor sale un caracter obligatoriu”.
Potrivit Guvernului, reglementarea alternativei de creștere a participației statului în economie presupune un cadru legal coerent și precis, tocmai pentru ca instituţiile publice implicate să îşi poată configura decizia, fie de a diminua participația conform cadrului existent, fie de a o creşte conform cadrului preconizat: “În acest sens, art. 4 propus nu se integrează armonios în ansamblul legislaţiei, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat că „normele de tehnică legislativă referitoare la integrarea proiectului în ansamblul legislaţiei statuează că
actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care actul normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel cu care se află în conexiune art. 13 lit. a) din Legea nr. 24/2000]”, precum și faptul că „Legiferarea rămâne atribuţia exclusivă a Parlamentului, care, însă, în procesul de elaborare a actelor normative, are obligaţia de a respecta principiile constituţionale şi să gândească, în consecinţă, un sistem legislativ coerent, armonios coordonat şi eficient, care să protejeze valorile statului de drept şi să asigure un echilibru just între interesele colective, pe de o parte, şi cele
individuale, pe de altă parte”. În plus, textul propus pentru art. 4 face trimitere la “condiţiile legii” în care statul ar putea să dobândească participații în economie, ceea ce nu corespunde cadrului legal existent. Astfel, folosirea sintagmei ,,în condiţiile legii”, fără a preciza concret la dispoziţiile căror legi se face trimiterea, este contrară prevederilor art. 39 alin. (1) din Legea nr.24/2000.
Potrivit acestor dispoziții „Referirea într-un act normativ la alt act normativ se face prin precizarea categoriei juridice a acestuia, a numărului său, a titlului şi a datei publicării acelui act sau numai a categoriei juridice şi a numărului, dacă astfel orice confuzie este exclusă”.
Semnalăm că, la acest moment, măsuri de creştere a participațiilor statului în economie sunt prevăzute doar în art. 15 din Ordonanța de urgență a Guvernului 20/2014 privind stabilirea unor măsuri de eficientizare a activităţii de privatizare pentru dezvoltarea în condiţii de profitabilitate a activităţii operatorilor economici cu capital de stat, pentru exercitarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din calitatea de acţionar a statului la anumiţi operatori economici, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările și completările
ulterioare.
Nu în ultimul rând, menţionăm situația specială a Ordonanței de urgență a Guvernului 100/2018 pentru reglementarea unor măsuri privind cadrul general aplicabil fondurilor suverane de dezvoltare și investiții, cu modificările și completările ulterioare, care, în măsura în care nu a fost încă aplicată, urmează să nu mai poată fi aplicată având în vedere măsurile de inalienabilitate temporară a capitalului privat al statului conform art. 1 din inițiativa legislativă.
Referitor la conținutul Expunerii de motive, precizăm că acesta nu a fost elaborat cu respectarea cerinţelor prevăzute de Legea nr. 24/2000. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (1) şi ale art. 31 alin. (1) instrumentul de prezentare și motivare trebuie să includă cerințele care reclamă intervenția normativă, cu referire la insuficiențele și
neconcordanţele reglementărilor în vigoare, impactul socioeconomic, impactul asupra sistemului juridic, consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizațiile și specialiştii consultați, precum și activitățile de informare publică.
În considerarea celor menţionate mai sus, invocăm considerentele Deciziei Curţii Constituționale nr. 139/2019 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru completarea Ordonanţei Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiarfiscale în domeniul bancar, prin care s-a reținut că „motivarea formală, fără o temeinică fundamentare a legii, afectează calitatea și
predictibilitatea sa, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie”. În aceeași decizie a fost statuat și că „Fundamentarea temeinică a iniţiativelor legislative reprezintă o exigenţă impusă de dispoziţiile constituţionale menţionate, întrucât previne arbitrarul în activitatea de legiferare, asigurând că legile propuse şi adoptate răspund unor nevoi sociale reale şi dreptăţii sociale. Accesibilitatea şi previzibilitatea legii sunt cerinţe ale principiului securităţii raporturilor juridice, constituind garanţii împotriva arbitrarului, iar rolul controlului
de constituţionalitate este de a asigura aceste garanţii, opuse oricărei intervenţii legislative arbitrare. Astfel fiind, Curtea reţine că lipsa motivării soluţiilor legislative este de natură să aducă atingere şi dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţie, care consacră statul de drept şi principiul dreptăţii (…)”.
Aşadar, arătăm că fundamentarea temeinică a inițiativelor legislative reprezintă o exigenţă impusă de dispoziţiile constituționale menţionate, întrucât previne arbitrarul în activitatea de legiferare, asigurând că legile propuse şi adoptate răspund unor nevoi sociale reale și dreptăţii sociale».
Inițiativa legislativă are ca obiect de reglementare instituirea unor
măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică. În
acest sens, se propune:
-instituirea interdicției de înstrăinare a participațiilor statului la companiile și societățile naționale, la bănci, precum și la orice altă
societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de
participație deținută, pentru o perioadă de doi ani;
-suspendarea, pe o perioadă de doi ani, a operațiunilor privind înstrăinarea participațiilor statului la companiile și societățile naționale, precum și la societățile la care statul are calitatea de acționar începute anterior intrării în vigoare a prezentei inițiative legislative, cu excepția operațiunilor post-privatizare și operațiunilor specifice privatizării, în cazul în care transferul dreptului de proprietate asupra participațiilor deținute de stat s-a realizat;
– suspendarea, corespunzătoare, a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăților comerciale, cu modificările și completările ulterioare, și ale Legii nr.137/2002 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării, cu modificările și completările ulterioare;
– acordarea posibilității statului de a dobândi participații la societățile care desfășoară activități economice în anumite domenii.
| Știri BVB