Drumul pavat cu intenții bune al subvenționării consumului de energie (Cezar Boțel)

REZUMAT

• România a menținut timp de peste trei decenii prețuri administrate la energie, cu liberalizări rare și scurte, urmate de noi plafonări care au acoperit aproape toți consumatorii casnici.
• Subvenționarea prin preț este ineficientă și fiscal nesustenabilă: generează costuri ridicate și impredictibile, distorsionează semnalele de preț, stimulează consumul excesiv și descurajează investițiile în producție, infrastructură și tehnologii moderne.
• Subvențiile universale sunt regresive: gospodăriile cu venituri mari captează cea mai mare parte a beneficiilor, în timp ce resursele publice sunt irosite în detrimentul programelor sociale țintite.
• Transferurile țintite sunt alternativa net superioară: protejează eficient consumatorii vulnerabili, nu distorsionează prețurile relative, reduc contracția PIB și sunt semnificativ mai puțin costisitoare pentru buget.
• Efectul antiinflaționist al subvențiilor este doar aparent și temporar: plafonarea reduce mecanic inflația headline, dar majorează inflația de bază prin creșterea cererii într-un sector cu ofertă rigidă și prin amplificarea costurilor firmelor.
• Pe termen mediu, subvențiile cresc persistența inflației și complică procesul dezinflaționist, generând presiuni latente care se materializează în ajustări fiscale, dinamici salariale și salturi ample ale prețurilor după eliminarea plafoanelor.
• În România prelungirea schemelor de plafonare a amplificat costurile bugetare, a creat incertitudine pentru furnizori, și a amânat repetat revenirea la un cadru de piață predictibil și orientat către eficiență energetică.
• În perioada 2021–2025 suprapunerea subvențiilor universale cu ajutoarele țintite, precum și subvenționarea simultană a consumului casnic și productiv au făcut sistemul de protecție a consumului de energie mai costisitor fiscal și mai puțin eficient, întârziind rezolvarea problemelor structurale ale pieței.
• Plafonarea prețurilor energiei nu ușurează sarcina băncii centrale, ci o complică: maschează presiunile persistente asupra inflației de bază, distorsionează semnalele relevante pentru deciziile de politică monetară și slăbește ancorarea anticipațiilor pe termen mediu.
• Soluția durabilă este clară: protecția socială trebuie separată de controlul prețurilor, iar revenirea la prețuri de piață trebuie însoțită de mecanisme de sprijin direcționat către gospodăriile vulnerabile și de reforme structurale în sectorul energetic.

1. Introducere

După 1989, formarea prețurilor pentru consumul energiei în România a fost puternic dominată de decizii administrative – reglementări, plafonări, segmentare pe categorii de consumatori. Liberalizarea a fost tergiversată și în mod repetat suspendată. În cazul energiei pentru consumul casnic, pentru întreaga perioadă post-1989 durata funcționării unor prețuri libere se măsoară în luni – liberalizările de la 1 iulie 2020 (energie electrică) și 1 ianuarie 2021 (gaze naturale) au fost suspendate din 1 noiembrie 2021.  Liberalizarea prețului energiei electrice a fost reluată de-abia în iulie 2025, în timp ce plafonarea prețului gazelor naturale a fost prelungită pentru al cincilea an consecutiv, până pe 31 martie 2027. De regulă, schemele de plafonare au acoperit întreaga populație de consumatori casnici, unele incluzând diferențieri în funcție de volumul consumului.

Subvenționarea recurentă a consumului de energie, cu deosebire pentru gospodării, este motivată în principal prin necesitatea protecției sociale. Protecția celor mai vulnerabili cetățeni, mai ales în perioade de criză, este acceptată și susținută în orice societate civilizată. În același timp, aria de acoperire și magnitudinea protecției sunt condiționate de resursele de care dispune si pe care le poate mobiliza fiecare economie. Iar resursele sunt inevitabil limitate.

În plus, în primul sfert de secol 21 a crescut considerabil frecvența cu care șocuri adverse au lovit economiile lumii. Aceste șocuri au generat deja câteva crize de amploare, prea mult amplificate de politici economice inerțiale, greșit calibrate sau clar inadecvate. Contextul geopolitic actual indică un risc ridicat ca instabilitatea și incertitudinea provocate de aceste crize să persiste, cel puțin pe termen scurt și mediu.

Persistența mediului global volatil și limitarea resurselor cer responsabilitate și realism din partea guvernelor în formularea de politici economice. Aceste politici trebuie să întărească reziliența economiei la șocuri repetate și să înlăture constrângerile care inhibă  creșterea economică suficientă pentru a genera continuu resursele necesare inclusiv pentru susținerea protecției sociale.

Situația este critică pentru România, care confruntă acest context global cu dezechilibre macroeconomice majore – deficit fiscal și de cont curent excesive, datorie publică în creștere rapidă, inflație ridicată. Spațiul fiscal este practic epuizat până la definitivarea consolidării fiscale. În aceste condiții este de importanță crucială ca decidenții de politici economice să recunoască compromisurile (trade-offs) și constrângerile de neocolit ale economiei, și să le gestioneze cât mai eficient, măcar de acum înainte.

Fundamentarea măsurilor economice discreționare doar pe evaluarea efectelor imediate, directe și vizibile ale acestora este superficială și deseori contraproductivă. Economia este complexă și dinamică, și orice intervenție exterioară care alterează relațiile existente și ”regulile jocului” alterează și motivațiile agenților economici și ca atare comportamentul acestora. Așteptarea ca o directivă/reglementare/finanțare decisă de guvern să producă efecte numai acolo unde și doar atât cât a intenționat acesta este o iluzie extrem de costisitoare pentru economie. Evaluarea măsurilor luate în considerație trebuie să se extindă asupra efectelor secundare, indirecte, propagate dincolo de termenul foarte scurt, a consecințelor neintenționate și deseori nedorite.

Guvernele motivează deciziile care ignoră logica economică prin urgențele generate de situații de criză survenite neașteptat. Argumentul ar putea fi luat în serios dacă șocurile ar fi mereu inedite și dacă aceleași politici nu ar fi aplicate și în perioade inter-crize. De cele mai multe ori, nu este așa. Pandemia declanșată în 2020 a fost într-adevăr un eveniment rar și surprinzător. În schimb, șocurile prețurilor energiei și politicile de răspuns la acestea au o istorie bogată și binecunoscută. Iar Romania, evident, nu s-a aflat în criză energetică cvasi-permanentă după 1989.

Guvernele responsabile se pot pregăti din timp pentru șocurile prețurilor energiei astfel încât să reacționeze adecvat la producerea neașteptată a acestora. Vestea bună este că teoria și istoria economică au acumulat în acest domeniu cunoștințe sistematic reconfirmate de-a lungul timpului. Aceste cunoștinte, care întrunesc consensul unei vaste majorități a economiștilor, atât din academia cât și din instituții internaționale specializate în politici publice, pot fi ușor accesate de guvernanții dornici să găsească soluțiile cele mai potrivite pentru cetățeni. Vestea proastă este că multe guverne ignoră sistematic învățămintele istoriei. Guvernele României au fost de-a lungul timpului printre cele mai consecvente în acest sens.

În continuare voi trece în revistă evidență, analize teoretice și recomandări cuprinse într-o selecție de surse relevante pentru tema subvenționării consumului de energie. Voi adăuga evaluarea proprie a aplicării unora dintre aspectele discutate la cazul României precum și a unor implicații pentru politica montară. Deși multe din aspectele prezentate sunt general valabile pentru diverse forme de subvenționare, mă voi concentra asupra subvenționării prin preț a consumatorilor, din două motive. Primul este că aceasta a fost forma aplicată cu perseverență în România post-1989. Al doilea motiv provine din implicațiile controlului prețurilor energiei pentru dinamica inflației.

Trebuie remarcat că alterarea discreționară a prețurilor de piață ale energiei este un caz particular al demersurilor repetate pe care numeroase autorități ale statelor lumii le-au întreprins de-a lungul timpului pentru a subordona prețurile obiectivelor politice. Cvasiconsensul  economiștilor asupra acestor demersuri, validat repetat de istoria economică, este de dezaprobare fermă. Acesta ar trebui în principiu să fie un argument suficient impotriva controlului oricărui subset de prețuri. Dar ubicuitatea energiei pentru consumul și producția economiei moderne cresc substantial importanța temei controlului prețurilor, până la a crea impresia că domeniul ar putea fi exceptat de la logica pieței. Este de aceea crucial ca atât autoritățile statului cât și publicul să înțeleagă că, în realitate, tocmai această importanță deosebită a energiei impune respectarea cu atât mai strictă a raționalității economice.

Înainte de a continua, trebuie reținut că subvențiile pentru consum pot fi acordate nu doar gospodăriilor  (consum final) ci și firmelor (consum intermediar). Evaluările prezentate sunt în general  valabile pentru ambele. Este clar însă că cele dintâi captează interesul publicului și domină discursul politic, ceea ce explică în mare parte ignorarea repetată a recomandărilor făcute de economiști.

2. Implicații macroeconomice și sociale ale subvenționării consumului de energie

 2.1 Sursele de documentare

Încep printr-o scurtă descriere a principalelor surse folosite în această secțiune. Materialele au fost publicate la momente diferite în perioada 2010-2025, marcată de fluctuații substanțiale ale prețurilor energiei inclusiv în urma crizei declanșate de invazia Ucrainei de către Rusia.

• În 2010, Banca Mondială a publicat “Subsidies in the Energy Sector: An Overview”, un studiu de fundamentare (background paper) pentru formularea strategiei sale privind sectorul energetic. Documentul este un ghid cuprinzător al aspectelor conceptuale, metodologice și de politică economică legate de subvenționarea energiei.
• Un raport despre politici (policy paper) al FMI din 2013, “Energy Subsidy Reform: Lessons and Implications” prezintă o cuprinzătoare estimare a subvențiilor pentru produse energetice (incluzând produse din petrol, electricitate, gaz natural și cărbune) pentru 176 de țări. În prima parte, raportul trece în revistă implicațiile subvenționării din perspectiva costurilor fiscale, macroeconomice și sociale. În a doua parte, propune o strategie de reformă (i.e. de eliminare treptată a subvențiilor) care să atenueze riscurile politice și să asigure durabilitatea reformei.
• FMI publică în 2015 studiul empiric ”The Unequal Benefits of Fuel Subsidies Revisited”, bazat pe date din sondaje ale consumatorilor din 32 de țări. Calculând incidența subvențiilor pe grupe de venituri și tipuri de combustibili, demonstrează că subvențiile universale (acordate întregii populații de consumatori) sunt ineficiente pentru protecție socială în timp ce transferurile bănești țintite sunt clar superioare.
• În 2022, în plină criză energetică, apare pe blogul Băncii Mondiale textul ”Amid energy price shocks, five lessons to remember on energy subsidies”.  Acesta avertizează împotriva pericolelor revenirii în timpul crizelor la subvenții, care amplifică constrângerile fiscale și ineficiența.
• Think tank-ul International Institute for Sustainable Development (IISD) publică în 2025 raportul ”Seven Ways Fossil Fuel Subsidies Undermine Energy Security”, care argumentează necesitatea eliminării subvențiilor pentru combustibilii fosili din perspectiva securității energetice naționale și a stabilității geopolitice.
• Studiul ”Lessons from an International Review of Successful and Unsuccessful Consumer Energy Subsidy Reforms”, (Gasim, Agnolucci & Ekins, 2025) face o sinteză la nivel global a cazurilor de reformă (i.e. reducere sau eliminare) a subvențiilor pentru energie, urmărind să determine ce anume explică succesul unora și eșecul altora. Autorii analizează factori economici, politici, și instituționali pentru a contura, pornind de la o amplă bază empirică, o strategie de reformă a subvențiilor care să fie atât fezabilă politic cât și acceptabilă social.
• În mai 2025, Energy Policy Group (EPG), un think tank românesc independent și non-profit, concentrat asupra politicilor privind energia și clima în România și Uniunea Europeană, a publicat raportul ”Prețurile energiei post-plafonare: impact asupra pieței și consumatorilor” (Ciocan & Arsani, 2025). Studiul estimează efectele probabile ale eliminării plafoanelor prețurilor, identifică cauzele structurale pentru care menținerea schemei nu mai este sustenabilă și formulează o serie de recomandări pentru strategia de revenire la piața concurențială.

2.2 Argumente împotriva subvenționării energiei

Cele mai multe dintre argumentele prezentate în continuare sunt invocate sub o formă sau alta în majoritatea surselor amintite. Analizele apărute recent rămân consistente cu cele mai vechi, urmările șocurilor apărute între timp și ale politicilor de răspuns la acestea confirmând de fiecare dată predicțiile teoretice și observațiile empirice acumulate de-a lungul timpului.

Subvenționarea energiei are următoarele consecințe:

• Generează costuri fiscale substanțiale și erodează sustenabilitatea finanțelor publice
  • Deteriorează soldul bugetului de stat prin creșterea cheltuielilor și/sau reducerea veniturilor,…
  • … iar efectul negativ este cu deosebire critic când creșterea economică încetinește sensibil sau devine negativă, deoarece subvențiile consumă din spațiul fiscal necesar altor destinații prioritare în faza descendentă a ciclului economic.
  • Generează obligații de plată volatile și impredictibile pentru buget – întrucât subvențiile previn creșterea prețurilor pentru consumatorul intern în același ritm cu scumpirea energiei pe piețele externe, importurile propagă imediat șocul advers asupra cheltuielilor bugetare (și a rezervelor internaționale),…
  • … ceea ce forțează deseori guvernele să se împrumute de urgență cu costuri ridicate.
  • Subminează sustenabilitatea finanțelor publice prin legarea acestora de structuri de prețuri sensibile din punct de vedere politic și de aceea dificil de reformat.
  • Subvențiile acordate tuturor consumatorilor indiferent de venit generează povara fiscală cea mai mare relativ la alte scheme de subvenționare.

• Încetinește creșterea economică prin mai multe canale:
  • Descurajează investițiile în sectorul energetic – efectele adverse asupra profiturilor fac dificilă extinderea producției în întreprinderile de stat și reduc stimulentele pentru investițiile private.
  • Lasă mai puțin loc în buget (crowd out) cheltuielilor publice care contribuie la potențialul de creștere economică pe termen lung (e.g. educație, sănătate, infrastructură).
  • Diminuează competitivitatea sectorului privat pe termen lung, împiedicând realocarea resurselor către activități cu avantaje comparative.

• Distorsionează prețurile și reduc eficiența economiei
  • Suprimă semnalele esențiale pe care prețurile ar trebui să le transmită pentru adoptarea tehologiilor moderne care economisesc energia și cresc eficiența operațională
  • Prețurile artificial scăzute stimulează consumul excesiv și ineficient de energie, …
  • … accentuând dependența de importuri de energie și, implicit, vulnerabilitatea la fluctuațiile prețurilor pe piețele externe
  • Subminează avantajele pentru consumatori ale concurenței între producători, creând stimulentul ca aceștia să-și alinieze prețurile la plafonul administrat, indiferent de nivelul relativ al costurilor fiecăruia.

• Subvențiile universale prin preț sunt nu doar ineficace, ci chiar contraproductive (regresive) pentru protecția socială
  • Deși sunt prezentate drept măsuri în favoarea celor săraci, favorizează cu precădere consumatorii mai bogați, care consumă mai multă energie.

Amploarea divergenței dintre scopul declarat și consecințele materializate este ilustrată de aceste rezultate prezentate în studiul IMF din 2015:

• Dacă, de exemplu, grupul-țintă al protecței sociale ar fi cele mai sărace 40 la sută dintre gospodării,  transferul unui singur dolar acestui grup prin subvenții pentru benzină ar costa bugetul 14 dolari, pentru că 93 la sută din beneficii se acumulează la cele mai bogațe 60 la sută dintre gospodării (quantilele 3-5); 83 la sută se acumulează la quantilele 4-5.
• În cazul subvențiilor pentru întreaga grupă de combustibili, cele mai bogate 20 la sută dintre gospodării capturează de peste șase ori mai mult din beneficii decât cele mai sărace 20 la sută (45 la sută față de 7 la sută).
• Subvențiile universale irosesc resurse – fondurile disponibile pot fi mult mai eficient utilizate pentru programe sociale bine țintite, cheltuind doar o fracțiune din costul subvențiilor prin preț.
• Deprinderea de a disemina protecție socială prin prețuri artificial scăzute ale energiei reduce motivația politică de a institui mecanisme de protecție mai eficace și mai robuste.
• Slăbește securitatea energetică, crește dependența de combustibilii fosili și vulnerabilitatea la șocuri
  • Subvențiile afectează negativ situația financiară a companiilor din sistemul energetic, conducând la amânarea sau subdimensionarea investițiilor (underinvestment) în întreținerea și modernizarea rețelelor și, ca urmare, la degradarea calității utilităților precum și la nesiguranță cu privire la continuitatea ofertei de energie.
  • Menținerea unui cost artificial scăzut al energiei carbon-intensive reduce atractivitatea relativă a alternativelor cu amprentă de carbon scăzută și regenerabile, …
  • … întârziind flexibilizarea sistemului energetic prin investiții în capacități de stocare și tehnologii care permit adaptarea cererii la semnalele din rețea (demand-response technologies)
  • Contrar justificării invocate, subvențiile pentru combustibili fosili reduc securitatea energetică prin prelungirea dependenței de importuri instabile în caz de șocuri geopolitice și/sau perturbări ale lanțurilor de aprovizionare.

• Creează interese particulare/de grup consolidate (vested interests) pentru menținerea subvențiilor, trafic transfrontalier, corupție
  • Subvențiile pentru energie sunt deosebit de dificil de eliminat, deoarece beneficiarii acestora ajung să le considere drepturi (entitlements) și opun rezistență…
  • … motiv pentru care politicienii consideră reforma greu de acceptat politic chiar în situațiile în care este strict necesară economic.
  • Prețurile combustibililor subvenționate intern la niveluri sub cele externe favorizează arbitrajul transfrontalier și/sau contrabanda, care deturnează astfel resurse din bugetul național.
  • Diversele scheme de subvenționare creează stimulente pentru fraudă (beneficiari fictivi, raportări false de consum) și corupție

• Finanțările netransparente maschează costul social adevărat al energiei
  • Subvențiile nu apar explicit în structura cheltuielilor bugetare atunci când sunt finanțate prin scutiri de taxe sau pierderi cvasi-fiscale (cele suferite de companii sau instituții de stat prin care se operaționalizează subvențiile)
  • Indiferent dacă subvențiile apar sau nu explicit în buget, ele totdeauna sunt plătite de cineva – în ultimă instanță, plătitorii de impozite: Dacă producătorii de energie sunt forțați să vândă  la prețuri sub costuri, atunci fie cheltuielile bugetare cresc explicit prin transferuri compensatorii, fie pierderile neacoperite explicit de la budget reduc implicit veniturile bugetare via impozitul pe profit. Deficitul suplimentar generat în ambele cazuri este finanțat fie prin impozite curente, fie prin împrumuturi (impozite viitoare), fie prin inflație
  • Lipsa de transparență împiedică dezbaterea socială informată privind compromisul (tradeoff) între prețul mai scăzut al energiei la consumator și alte cheltuieli publice.

2.3 Protecția consumatorilor vulnerabili

Toate sursele citate sunt în deplin acord, pe baza experienței internaționale sistematic reconfirmate, că cea mai adecvată abordare a protecției sociale în situații de criză energetică sunt transferurile bănești – cash sau vouchere – bine țintite/direcționate pentru a ajuta pe cei mai săraci și vulnerabili.

• Transferurile țintite sunt mult mai eficace pentru protecția socială comparativ cu alternativele.
• Spre deosebire de subvențiile universale, transferurile direcționate permit controlul costurilor bugetare, de importanță vitală în caz de spațiu fiscal limitat.
• Transferurile bănești oferă fiecărui beneficiar flexibilitatea de a alege conform propriilor preferințe cum să-și distribuie cheltuielile pentru diverse surse de energie, în limita propriului buget (suplimentat prin transfer)…
• … și elimină necesitatea implicării directe a guvernului în distribuția energiei subvenționate, ceea ce este costisitor și creează posibilitatea abuzurilor.
• Direcționarea transferurilor către categoriile vulnerabile este esențială pentru cîștigarea suportului public pentru reforma eliminării subvenționării prin preț a energiei.

Pentru ca transferurile să ajungă într-adevăr la cei care au cea mai multă nevoie de ele, este necesar să existe un sistem viabil și eficace de identificare a beneficiarilor după criterii clar definite, bine fundamentate și transparente. Un model des citat printre cele mai bune practici este cel dezvoltat în Chile. Principalii piloni ai organizării Registrului Social al Gospodăriilor (Registro Social de Hogares) sunt:

• Registrul unic pentru toate gospodăriile, cu date administrative integrate (impozite, asistență socială, stare civilă, educație, sănătate)
• Clasificarea socio-economică pe grade de vulnerabilitate, pe baza cărora se stabilește eligibilitatea pentru beneficiile programelor sociale.
• Profilul transparent al gospodăriilor (compoziție, surse de venit, vulnerabilitate), care poate fi accesat și actualizat de acestea on-line.

2.4. Recomandări privind strategia de eliminare a subvenționării energiei

Scopul final al reformei subvențiilor trebuie să fie liberalizarea completă a prețurilor din sectorul energetic. Acest scop rezultă din logica funcționării economiei, confirmată de evidența empirică acumulată de-a lungul timpului. Atât FMI (2013) cât și Gasim, Agnolucci & Ekins (2025) examinează rezultatele demersurilor de reformă pe plan international, pentru a identifica coordonatele unei strategii care să maximizeze șansele de succes durabil.

Studiul FMI se bazează pe studii de caz pentru 28 de episode de reformă în 22 de țări. Gassim et. al extind aria de acoperire a analizei la 417 episoade în 46 de țări, în perioada 1995-2002, utilizând informația extrasă din 3000 de articole din bazele de date online.

Rezultatele studiului mai recent arată că din cele 417 încercări de reformă aproximativ câte o treime au avut:  success complet (implementare și menținere), success parțial (implementare incompletă și/sau inversată ulterior), și eșecuri (tergiversate și neimplementate sau implementate dar abandonate rapid).

Deși realizate la 12 ani distanță și cu metodologii diferite, cele două studii ajung la aceleași recomandări pentru o strategie optimă de reformă:

• Pregătirea reformei ca un set complet și coerent de componente, care să includă:  obiective clar formulate, evaluarea tuturor costurilor generate de subvenții, analiza impactului reformei, identificarea tuturor intereselor afectate (stakeholders) și un plan de comunicare.
• Comunicarea eficace – Anunțarea din timp și explicarea insistentă și consistentă, înaintea, în timpul și ulterior implementării, a rațiunilor reformei. În acest scop, coordonarea strânsă în cadrul structurilor guvernamentale este vitală iar consultarea formală a părților interesate crește șansele de succes.
• Alegerea momentului potrivit pentru implementare, prin evitarea condițiilor macroeconomice nefavorabile (încetinire puternică a creșterii sau recesiune, inflație ridicată) și instabilitate politică. Este preferabilă inițierea reformei la început de mandat când guvernul se bucură de mai multă încredere din partea publicului.
• Implementare graduală, pentru a diminua probabilitatea inversării sub presiunea protestelor; creșterea prețurilor cu peste 50% la un singur pas trebuie evitată.

În același timp, FMI (2013) atrage atenția că gradualitatea însăși creează provocări: (i) ușurează mai puțin povara fiscală pe termen scurt, (ii) prelungește perioada de distorsionare a consumului prin reorientare  către produsele subvenționate, (iii) creșterea în timp a opoziției la reformă. Aceste obstacole pot fi depășite doar prin construirea unui larg sprijin public și politic pentru reformă, care să permită continuarea acesteia  de către guverne succesive.

• Protecție direcționată către gospodăriile vulnerabile – (i) anunțarea schemei de sprijin înainte de majorarea prețurilor și (ii) acordarea ajutoarelor sub formă de transferuri bănești directe cresc substanțial șansele de succes ale reformei.
• Depolitizarea completă a prețurilor energiei – un pas intermediar către prețuri de piață liberă poate fi adoptarea unui  mecanism automat de formare a prețurilor pentru a înlocui stabilirea arbitrară de către guvern a prețurilor.  FMI (2012) discută în detaliu variante de ajustări automate ale prețurilor interne la cele externe care includ formule de netezire a volatilității. Ca orice abateri de la prețurile libere, aceste neteziri au unele neajunsuri: fluctuații atenuate față de cele ale prețurilor pieței (i) implică fluctuații mai accentuate în buget și (ii) duc la pierderi de eficiență întrucât slăbesc motivația consumatorilor de a substitui între surse alternative de energie în funcție de prețurile relative. Pe de altă parte, netezirea fluctuațiilor poate tempera, până la dezvoltarea unor mijloace de protecție socială mai eficiente, presiunile sociale și politice pentru revenirea la subvenții.

2.5. O analiză a subvenționării energiei din perspectiva României

Raportul produs de Ciocan & Arsani (2025) de la think-tank-ul românesc EPG evaluează consecințele subvenționării consumului de energie și formulează recomandări pentru revenirea la prețuri de piață.

Motive pentru care subvenționarea nu trebuie continuată:

• Distorsionează piața de energie, limitând furnizorii în adoptarea unor soluții alternative de achiziție a energiei pentru a rămâne competitivi. Limitarea concurenței favorizează concentrarea pieței și eliminarea actorilor mici.
• Descurajează investițiile esențiale în noi capacități de producție, în infrastructură de transport și distribuție, în eficiență energetică și flexibilizarea cererii (demand‑side response).
• Generează o presiune fiscală nesustenabilă prin acoperirea diferenței dintre prețurile plafonate și cele reale:

”Pentru intervalul noiembrie 2021 – martie 2024, ANRE validase spre decontare pentru furnizorii de energie suma de 25,9 miliarde RON, adică circa 5,2 miliarde EUR”.

• Creează probleme severe de lichiditate pentru furnizori prin întârzieri repetate la plata compensațiilor de către stat, generând risc sistemic pentru continuitatea serviciilor:

”Pentru 2024, Asociația Furnizorilor de Energie Electrică din România (AFEER) reclama suma de 1,6 miliarde EUR (aproximativ 8 miliarde de RON) pe care companiile de furnizare o aveau de recuperat de la autorități pentru compensarea facturilor”

• Efectele adverse cresc cu fiecare prelungire a schemei:

”Cu cât o schema de plafonare este în vigoare mai mult timp, cu atât dezechilibrele create devin mai semnificative decât beneficiile aduse pe termen scurt.”

În esență, notează autorii, plafonarea prețurilor energiei ”nu poate substitui măsurile structurale necesare pentru creșterea veniturilor populației, reducerea ponderii cheltuielilor cu utilitățile în totalul veniturilor gospodăriilor și pentru investițiile în sectorul energetic.”

Propunerile EPG pentru pregătirea revenirii la piața concurențială:

• Stabilirea și respectarea unui calendar clar de eliminare a plafonării, evitând prelungirile ad‑hoc care creează incertitudine pentru furnizori și consumatori
• Implementarea unei protecții țintite și bine fundamentate pentru consumatorii vulnerabili, excluzând subvențiile universale sau arbitrare și direcționând ajutorul doar către cei care au cu adevărat nevoie
• Responsabilizarea consumatorilor astfel încât aceștia să-și gestioneze adecvat consumul de energie și să investească în soluții de eficiență, (e.g. izolarea termică a locuințelor, modernizarea aparatelor electrice etc.)
• Creșterea transparenței ofertelor și a informării publice a consumatorilor pentru creșterea implicării acestora pe piață prin alegerea furnizorului
• Consolidarea contractelor bilaterale pe termen lung, în vederea reducerii dependenței de piața spot (PUZ), caracterizată prin volatilitate ridicată, și obținerea unor prețuri mai stabile. (Notă CB: Deși contractele bilaterale, concepute ca asigurare împotriva volatilității prețurilor și pentru adaptare la nevoile specifice ale consumatorilor industriali, au un rol important pentru piața energiei, unii experți critică modul de aplicare a acestora în România, pentru lipsă de transparență și capturarea unei prea mari părți din piață[1]).

Se poate observa că argumentele specifice pentru România sunt similare celor din studiile cu largă acoperire internațională. Experiența internațională în domeniu este prea importantă pentru a fi ignorată sau subestimată în deciziile de politică economică ale autorităților naționale.

3. Implicațiile subvenționării consumului de energie asupra inflației

3.1 Cadrul de analiză

Un alt motiv invocat de autoritățile care decid subvenționarea consumului de energie, pe lângă cel al protecției sociale, este impactul favorabil pe care l-ar produce asupra inflației. În perioada post-comunistă, au fost ocazii în care oficiali guvernamentali și/sau politicieni au ținut să scoată în evidență meritele plafonărilor prețurilor în a ușura sarcina politicii monetare. Și asta tocmai când prin deciziile luate consolidau în fapt cauzele generatoare de presiuni inflaționiste mai puternice și mai persistente pe termen mediu și lung, făcând mai dificilă îndeplinirea obiectivului fundamental al băncii centrale.

În mod normal, ideea că subvențiile au efecte antiinflaționiste ar trebui tratată cu scepticism de orice economist. În cazul unei crize energetice, plafonarea prețurilor are ca efect creșterea cererii totale de energie (comparativ cu nivelul cererii fără subvenție în preț), în condițiile unei oferte comprimate și inelastice (spre exemplu, blocarea strâmtorii Ormuz a redus brusc oferta de petrol care tranzita în mod obișnuit zona cu cca. 20%). Cum poate un exces de cerere (de energie) astfel indus de acordarea de subvenții să nu genereze, ceteris paribus, inflație mai mare?!

Această aparentă dilemă ilustrează perfect ideea eseului ”Ceea ce se vede și ceea ce nu se vede” scris de  strălucitul economist francez Frederic Bastiat în 1850. Argumentul lui Bastiat este că acțiunile, instituțiile, legislația și practicile economice au atât efecte imediate, vizibile (”ceea ce se vede”) cât și efecte indirecte, puțin evidente (”ceea ce nu se vede”). Acestea din urmă acționează deseori în sens opus celor inițiale. Majoritatea oamenilor, inclusiv (sau mai ales) politicienii, judecă doar efectele vizibile. Economiștii însă trebuie să analizeze nu doar consecințele imediate ale unui act economic ci și consecințele ulterioare, materializate în timp, cu toate implicațiile acestora.

Relativ la tema de față, ”ceea ce se vede” este scăderea pe termen scurt a prețului energiei prin plafonare, reflectată automat în calculul indicelui prețurilor de consum (IPC). Pentru a identifica ”ceea ce nu se vede”, dar se întâmplă în realitate, este necesară analizarea tuturor efectelor propagate în timp și în structura economiei (analiză de tip echilibru dinamic general).

O astfel de analiză este realizată în studiul FMI ”Can Energy Subsidies Help Slay Inflation?” (Erceg et. al, 2024). Autorii utilizează un model de tip New Keynesian cu rigidități nominale în prețuri și salarii, schemă de indexare a salariilor și sector energetic distinct, pentru a evalua cum influențează subvențiile pentru energie dinamica inflației, în special inflația de bază. Rezultatele arată că, deși subvențiile reduc mecanic inflația totală (headline), acestea determină creșterea, în plus față de șocul energetic initial, a costurilor efective ale energiei pentru firme, ceea ce majorează suplimentar inflația de bază. Mesajul principal este că tentativa de protejare a consumatorilor de prețurile ridicate la energie amplifică, de fapt, presiunile inflaționiste fundamentale ca umare a distorsionării semnalelor transmise prin preț și întârzierii ajustării cererii. În ultimă instanță, subvențiile măresc persistența atât pentru inflația de bază cât și pentru inflația totală. 

Voi prezenta în continuare strategia de analiză, mecanismul de transmisie a efectelor subvenționării și principalele rezultate ale studiului. În plus, voi insera pe parcurs o serie de considerații proprii privind conectarea cadrului de analiză cu realitatea economiei României, iar în final privind unele implicații pentru politica monetară.

3.2. Cazul economiei închise / pieței segmentate a energiei

Pentru început este folosit un model pentru o economie închisă, care este în același timp valabil și pentru o piață a energiei puternic segmentată, precum cea a gazului natural în Europa. Subvențiile pot fi acordate fie gospodăriilor, fie firmelor care consumă energie. Indexarea salariilor se poate face fie la inflația de bază, fie la cea totală. Indexarea este importantă pentru transmisia efectelor subvențiilor, prin efectele propagate asupra inflației de bază.

3.2.1.Subvenții acordate consumatorilor casnici

Într-un prim scenariu analizat, subvențiie sunt acordate doar consumatorilor casnici. Firmele, în schimb, plătesc prețul de piață, de echilibru, al energiei. Mecanismul de transmisie este următorul:

• După șocul energetic advers, dar înainte de acordarea subvenției, oferta de energie este mai redusă și prețul acesteia (”prețul pre-subvenție”) este mai mare decât în situația dinaintea șocului. Deocamdată atât consumatorii cât și firmele plătesc pentru energia consumată același preț – cel de echilibru al pieței. Comparativ cu acest echilibru sunt descrise în continuare efectele subvenției.
• Acordarea subvenției reduce prin decret prețul pentru consumatori, ceea ce se reflectă automat în reducerea IPC. În același timp, la prețul acesta mai scăzut gospodăriile vor să consume mai multă energie decât în echilibrul pre-subvenție.
• Cererea suplimentară de energie din partea consumatorilor (care este acoperită din budget pentru contravaloarea subvenției) majorează cererea totală (consumatori + firme), care presează asupra unei oferte puternic constrânse (aceasta fiind chiar esența șocului/crizei); singurul mod de echilbrare a pieței este prin creșterea prețului energiei, peste cel majorat de șocul inițial.
• Firmele plătesc acest preț crescut, drept care costul lor marginal crește; creșterea este transmisă treptat în prețurile bunurilor și serviciilor finale (non-energetice) – i.e. în inflația de bază.
• În cazul în care salariile sunt indexate la inflația totală (IPC), asimetria dintre dinamica prețului scăzut plătit de consumatorii casnici și cel crescut plătit de firme se transmite pe două canale în inflația de bază:
  • Pe canalul costului marginal al firmelor, inflația de bază crește
  • Pe canalul indexării salariilor, inflația de bază scade – scăderea inflației IPC ca urmare a subvenției acordate face ca salariile să fie indexate mai puțin decât în echilibrul initial (post-șoc energetic, dar pre-subvenție)

Efectul net al celor două canale este tot de creștere a inflației de bază. Majorarea în cazul indexării la inflația headline este mai atenuată decât în cazul indexării la inflația de bază. Efectul crescător domină însă, întrucât prețurile mai mari ale energiei au impact direct și imediat asupra costurilor, în timp ce efectele indexării sunt indirecte și se ajustează în timp.

• Efectele asupra costurilor marginale se produc relativ rapid iar persistența inflației de bază este mai mare decât cea a componentelor exogene din IPC. În consecință, dinamica inflației totale, împinsă initial de subvenție sub traiectoria asociată doar șocului energetic, se va repoziționa pe termen mediu deasupra acesteia. Conform simulărilor realizate[2], după circa doi ani costul vieții reflectat în dinamica inflației totale crește peste cel care ar fi rezultat în lipsa subvenției.
• Cu cât subvenția este menținută pe o perioadă mai lungă, cu atât mai persistentă este creșterea inflației de bază și, pe termen mediu și lung, a inflației totale.

Este important de subliniat că majorarea inflației de bază ca efect al subvenționării se adaugă celei survenite din propagarea în prețurile produselor finale a șocului energetic initial. Acest aspect este ignorat de majoritatea analizelor, asfel încât consecințele neintenționate și nedorite ale subvenționării sunt de obicei asimilate celor ale șocului de ofertă, în loc să fie atribuite politicilor de răspuns la acesta.

3.2.2. Subvenții acordate pentru consumul productiv

Scenariul alternativ analizat cu modelul economiei închise/segmentate este cel al subvenției acordate firmelor consumatoare de energie, dar nu și consumatorilor casnici. Comparativ cu primul scenariu, implicațiile sunt simetrice[3]:

• Firmele plătesc prețul subvenționat, sub cel de echilibru initial (post-șoc, pre-subvenție), ceea ce le diminuează costurile și majorează cererea de energie pentru producție.
• Cererea suplimentară se adaugă celei a consumatorilor casnici, care rămâne neschimbată la prețul de echilibru inițal pieței. Cererea totală crește și presează asupra ofertei deja constrânse și piața energiei se echilibrează prin creșterea prețului la un nivel superior celui initial.
• Scăderea costurilor cu energia se propagă în prețurile produselor finale non-energetice, reducând inflația de bază.
• Inflația totală crește însă, IPC înregistrând automat majorarea prețului nesubvenționat la consumatorii casnici.
• Dacă salariile sunt indexate la inflația totală, scăderea inflației de bază va fi atenuată.
• Traiectoria inflației totale, care evoluează initial peste cea influențată doar de șocul energetic, se va repoziționa după circa doi ani sub aceasta, atrasă de persistența sub echilibru a inflației de bază.

Scenariul al doilea apare a fi relativ mai favorabil inflației pe termen mediu și lung. Pe de altă parte, povara șocului energiei, incluzând-o pe cea generată de subvențe însăși, este pusă pe termen scurt pe seama gospodăriilor. Un astfel de scenariu ar contraveni evident scopului protecției sociale imediate, principala motivație oferită de guvernanți pentru decizia de subvenționare. În plus, efectele favorabile inflației se produc dincolo de termenul scurt relevant (și vizibil) pentru politicieni, ceea ce face mai puțin probabilă subvenționarea exclusiv a firmelor. O excepție este cazul Germaniei, care a eliminat din 2024 ”frânele prețurilor” pentru gospodării dar acordă acum (cu aprobarea Comisiei Europene) ajutoare de stat pentru industrii energofage.

Este important de subliniat că ambele scenarii distorsionează prețurile, adică tocmai semnalele care (i) ar anunța că o resursă a devenit (mai) deficitară și ar fi bine să fie consumată cu parcimonie, și (ii) ar genera în același timp un stimulent pentru cei care o pot fructifica mai eficient sau substitui cu succes. Ambele consumă resurse bugetare suplimentare tocmai atunci când acestea sunt deja sub presiunea pusă de șocul advers. Ambele oferă pseudo-soluții, pentru că subvențiile în nici un fel nu pot elimina deficitul unei resurse. Tot ce pot face este să redistribuie temporar costurile, prețul de piață ridicat al resursei fiind plătit în fiecare scenariu de sectorul nesubvenționat.

Studiul sugerează ca schemă optimă de subvenționare a energiei ”o creștere abruptă și de scurtă durată a subvenționării gospodăriilor, care după un an să fie înlocuită cu subvenții mici, dar persistente pentru firme”. După cum se poate ușor constata, această recomandare rezultă clar din logica mecanismului de transmisie descris în cele două scenarii de mai sus. Trebuie însă notat că:

• recomandarea nu înseamnă că subvenționarea în forma sugerată este optimă în raport cu alte soluții, ci descrie un optim condiționat: dacă subvenționarea este o soluție aleasă exogen (în speță politic), atunci aceasta ar fi schema optimă. Studiul demonstrează clar că și această soluție este inferioară transferurilor direcționate/țintite (vezi mai jos).
• ținând cont de evidența internațională prezentată în secțiunea 2, și mai ales de experiența României, odată ce o subvenție este acordată consumatorilor casnici, este foarte puțin probabil ca ea să fie menținută doar pentru ”o scurtă durată”.

3.2.3. Protejarea gospodăriilor vulnerabile

O extensie a modelului este folosită pentru a analiza ce măsuri de politică economică oferă cea mai bună soluție la problema reală și importantă a protejării gospodăriilor celor mai vulnerabile de impactul crizelor economice. În acest scop sunt incluse în analiză gospodării cu venituri la limita subzistenței (hand-to-mouth households), într-un model de tip TANK (two-agent New Keynesian).

• Transferurile bănești direcționate către aceste gospodării sunt calibrate în așa fel încât să mențină proporția dintre consumul lor și cel al celorlalte gospodării la nivelul dinaintea crizei – spre deosebire de soluția subvențiilor care, așa cum documentează secțiunea 2, alterează semnificativ această proporție în defavoarea gospodăriilor vulnerabile.
• Rezultatele[4] demonstrează că transferurile țintite protejează mai bine gospodăriile vulnerabile, cu un cost bugetar sensibil mai redus.
• În lipsa subvenției, inflația totală nu mai scade ci crește pe termen scurt (efectul transferurilor asupra cererii aggregate), iar pe termen lung converge la traiectoria obținută cu subvenții, …
• … însă inflația de bază se plasează pe termen scurt sub traiectoria asociată subvențiilor și converge pe termen lung împreună cu aceasta la traiectoria pre-subvenție/transfer. Cheia acesui rezultat este că transferurile nu distorsionează prețurile relative ale energiei, evitând cererea suplimentară care apare în cazul subvenției și limitând astfel presiunile asupra costurilor cu energia.
• Contracția PIB este persistent mai mică în cazul transferurilor.

Un studiu empiric de ultimă oră coroborează atât analiza teoretică din Erceg et. al (2024) cât și recomandările experților bazate pe experiența internațională. Hasan și Erden (2026)[5] compară, pe baza unui panel UE‑27 pentru 2015–2024 și a unui model difference‑in‑differences eficiența transferurilor țintite față de cea a subvențiilor universale în reducerea sărăciei energetice, folosind indicatorul EU‑SILC de adecvare a încălzirii (“unable to keep home adequately warm”). Rezultatele analizei dinamice arată că transferurile țintite produc îmbunătățiri mai persistente și  mai stabile, în timp ce subvențiile universale au efecte volatile și mai puțin durabile. Analizele de eterogenitate arată câștiguri superioare pentru gospodăriile cu povară energetică ridicată, iar ajustarea pentru persistență confirmă că transferurile țintite sunt mai eficiente fiscal.

România a folosit după 1989 mai ales ajutoare sociale pentru încălzire și energie, țintite pentru categoriile cu venituri mici. Mult timp însă nu a existat un cadru unitar și stabil pentru „consumatorul vulnerabil”. Acesta a fost creat de-abia prin Legea 226/2021. După apariția legii, au fost acordate o serie de ajutoare țintite pentru consumatorii vulnerabili, precum suplimentul pentru energie, vouchere, sume sezoniere pentru încălzirea locuinței și unele măsuri non-financiare, de protecție legală directă.

Reforma este însă departe de a fi finalizată. Mecanismul automat de identificare a consumatorului eligibil și de reducere directă pe factură (anunțat public în ianuarie 2026) nu a fost încă pus în funcțiune[6]. Nu există încă integrare automată ANAF–ANPIS–furnizori. Structura de bază a definiției consumatorului vulnerabil rămâne cea din Legea 226/2021, chiar dacă pragurile de venit au fost ajustate parțial (OUG 31/2025), fără o recalibrare sistemică care să reflecte modificarea ponderii surselor de energie utilizate sau creșterea costurilor fixe.

Aspectul negativ care trebuie remarcat este că Legea 226/2021  nu a însemnat trecerea de la subvenții la transferuri țintite, ci suprapunerea celor două sisteme. Astfel, autoritățile din   România au ales, pentru o perioadă cu deficite bugetare record, cel mai scump și mai puțin eficient model posibil. Subvențiile universale, distorsionante, regresive, și costisitoare, au dominat ajutoarele țintite, mai slab finanțate, inclusiv din cauza operaționalizării încă deficitare în privința integrării în sistemul informațional  public și a digitalizării. Un model pur țintit și bine finanțat ar fi fost mai ieftin, mai echitabil și mai eficient.

3.3.Cazul economiei mici deschise

O altă extindere a modelului analizează interacțiunea cu mediul extern adăugând o economie externă (restul lumii) ca partener comercial al economiei naționale.  Analiza devine relevantă pentru economiile mici deschise a căror cerere de importuri nu influențează prețul pieței externe/mondiale (economia națională este price taker).

• În prezența sectorului extern, creșterea cererii de energie în economia internă nu mai este confruntată cu o ofertă rigidă ci este satisfăcută prin importuri la prețul de echilibru extern (post-șoc). Din acest motiv, excesul de cerere față de producția internă nu majorează direct prețul energiei, costurile firmelor și inflația de bază.
• În cazul subvenției pentru consumatorii casnici, impactul acesteia reduce inflația totală și, prin indexare ajustată (în jos, comparativ cu echilibrul post-șoc, pre-subvenție) la aceasta a salariilor, inflația de bază
• Sectorul extern deschide însă un alt canal prin care se produce un efect contrar celui al indexării mai reduse a salariilor asupra inflației de bază – canalul cursului de schimb: deficitul commercial rezultat din importul de energie induce deprecierea monedei naționale, iar scumpirea importurilor este transmisă costurilor marginale de producție și inflației de bază.
• Efectul net asupra inflației de bază depinde de intensitatea transmisiei indexării salariilor relativ la a celei a cursului de schimb. Autorii concluzionează, pe baza rezultatelor simulărilor: ”condițiile în care subvențiile reduc inflația de bază se dovedesc și în acest caz surprinzător de restrictive”. Concret, aceste condiții sunt:
• (i) O economie mică a cărei cerere de energie să nu afecteze prețurile externe pentru ca dinamica acestora să nu fie transmisă prețurilor interne
• (ii) Subvențiile să fie acordate pe o perioadă strict limitată, insuficientă pentru accentuarea distorsiunilor și acumularea datoriei externe
• (iii) Un grad ridicat de indexare a salariilor la inflația totală (IPC) care să modereze creșterea salariilor când subvențiile reduc această măsură a inflației.
• (iv)Piețe financiare bine dezvoltate și datorie externă scăzută pentru un impact propagat minim al subvențiilor asupra cursului monedei naționale.
• Aceste condiții sunt îndeplinite în mică măsură în România:
• Evident neîndeplinite sunt: condiția (ii) – măsurile de plafonare a prețurilor energiei au fost extinse repetat, devenind cvasi-permanente, și condiția (iv) – piața financiară nu este suficient de matură și profundă, iar deficite gemene mari au majorat rapid datoria externă în ultimii ani, implicând presiuni latente asupra cursului leului care pot fi activate de cereri semnificative de euro/dolari pentru importuri
• Condiția (iii) este mai degrabă informal și probabil insuficient îndeplinită. Este adevărat că dinamica salariilor este influențată în bună măsură de cea a inflației totale (IPC), mai ales în negocierea salariilor din sectorul public și în ajustările salariului minim. Pentru ansamblul economiei nu există însă un sistem formal și unitar care să lege automat creșterea salariilor de inflație, așa cum presupune mecanismul modelat în Erceg et al. (2024). În lipsa unei legături de acest fel, este neclar dacă revendicările salariale[7] țintesc, când inflația scade, ajustări neapărat simetrice celor solicitate când inflația crește. Mai ales că România se confruntă de ceva vreme cu un deficit de forță de muncă calificată, ceea ce ar putea implica o presiune suplimentară în sus asupra salariilor relativ puțin senzitivă la ciclul economic.
• Nici condiția (i) nu este clar îndeplinită. O primă cauză este că, deși România are o economie mică deschisă pe plan global, piața europeană este semnificativ segmentată în anumite domenii. Chiar studiul discutat indică piața gazului natural în Europa ca un exemplu tipic de segmentare, pentru care modelul economiei închise este relevant. În loc de o piață complet integrată și lichidă, există o serie de noduri de tranzacționare (hubs) regionale, între care conectivitatea și lichiditatea sunt încă imperfecte. La nivelul nodului central și est-european pentru gaze, spre exemplu, România nu mai poate fi considerată o economie atât de mică încât cererea sa de importuri să nu mai influențeze de loc prețul regional. Mai mult, la nivel de prețuri pentru consumatorii finali, segmentarea apare a fi mult mai mare, pentru toate bunurile energetice, întrucât prețurile externe, regionale, sunt alterate de politici naționale precum restricții, reglementări, taxe, impozite și accize naționale. Este vorba despre acele bariere interne ale UE care subminează competitivitatea firmelor europene, asupra cărora Raportul Draghi[8] a atras atenția.

A doua cauză pentru care efectul excesului de cerere de energie, via costurile firmelor, asupra inflației de bază nu este neutralizat de argumentul economiei mici este că România acoperă o pondere însemnată din consumul intern din producție proprie. Orice reglementare internă care determină abaterea prețurilor producătorilor interni de energie de la costul marginal (pentru firmele consumatoare)  reprezentat de prețurile importurilor se reflectă în inflația de bază.

În concluzie, din cele patru condiții două sunt clar neîndeplinite iar pentru celelalte două există circumstanțe care reduc semnificativ probabilitatea de a fi îndeplinite. Acestea apar a fi rațiuni suficiente pentru a înclina balanța argumentelor în favoarea ipotezei că un exces de cerere de energie provocat de subvenționarea acesteia determină creșterea inflației de bază în cazul României[9].

Un alt rezultat important al studiului discutat este următorul: cu cât mai multe țări apelează la subvenții pentru consumul de energie, cu atât mai puternic este efectul inflaționist resimțit în fiecare țară care este importator net de energie. Motivul este evident – subvențiile generează (comparativ cu echilibrul post-criză) cerere globală/regională suplimentară care urcă și mai sus prețul extern și se propagă prin prețurile de import în costuri și inflația de bază. Are loc practic o amplificare prin politici economice a șocului initial asupra costurilor. În același timp, prin raportul de schimb, câștigurile țărilor cu exporturi nete de energie se accentuează.

Este interesant de observat că tocmai acest din urmă rezultat invalidează argumentul autorităților care invocă practica altor țări pentru a replica politica acestora de subvenționare – cu cât crește mai mult numărul de cazuri care pot fi oferite ca exemple, cu atât mai nociv este efectul politicii în favoarea căreia exemplele sunt invocate!

3.4.Subvenționarea simultană a consumului casnic și a celui productiv

Un scenariu care nu este discutat în studiu este cel al subvenționării simultane prin prețuri a consumatorilor casnici și industriali. Se poate presupune că autorii au considerat că rațiunea economică va opri orice guvern responsabil de la adoptarea unor politici care generează o povară fiscală substanțială, adițională celei deja impuse de gestionarea unui șoc stagflaționist. Realitatea este însă că în Romania acest scenariu s-a materializat (cu diverse forme și intensități) pe intervale lungi din perioada post-1989. Ca răspuns la criza energetică declanșată la sfârșitul anului 2021, subvenționarea simultană a consumului casnic și a celui productiv a fost adoptată și în alte țări din Europa, printre care: Bulgaria, Ungaria, Polonia, Germania, Franța, Italia.

Evident, situația macroeconomică inițială, dependența de importuri și specificul schemelor de subvenționare au variat semnificativ între țări.  Pentru a aprecia cât de legitimă este  justificarea des invocată ”și alții au făcut la fel”, sunt de notat câteva date:

• Deficitele bugetare ale României în perioada 2020-2025 nu au scăzut sub 6.5% din PIB; într-o ordonare a deficitelor/PIB din cele 27 țări UE, marcând de la cel mai mare (1) în jos, poziționarea României a fost: 2020: 4, 2021: 2-3, 2022: 2, 2023: 3, 2024: 1, 2025: 1[10]
• România este printre țările UE cel mai puțin dependente de importuri de energie, cu o pondere în consum a importului net de energie de circa 30%[11]. În 2022-23 a fost a treia cea mai puțin dependentă țară din UE (sau, invers pus, a treia cea mai autosuficientă în asigurarea consumului din productie internă), după Estonia și Suedia. În 2024 a fost ușor devansată de Letonia. Pentru comparație, în 2022, media de dependență în EU a fost de cca. 63%, iar ratele Germaniei, Italiei și Ungariei au fost, respectiv, 69%, 79%, 64%.[12]
• Toate celelalte țări menționate mai sus au eliminat în 2023-24 subvenționarea simultană (deși Bulgaria și Italia au revenit ulterior cu unele scheme). În România, eliminarea a avut loc de-abia în 2025 pentru energia electrică și în 2026 pentru gaze.

Subvenționarea simultană prin preț a consumului de energie pentru gospodării și firme (sau o parte a acestora) a fost aplicată în România, în special în perioada 1990-99 (subvenții cvasi-fiscale prin prețuri reglementate sub costuri) și 2021-2025 (subvenții bugetate, prin plafonare și compensare). Subvențiile pentru energia electrică au fost eliminate în 2025, pentru ambele categorii de consumatori. Pentru gaze naturale, subvențiile pentru consumatorii industriali au fost eliminate în 2026, și este prevăzut (deocamdată…) ca în 2027 să înceteze și subvenționarea (universală a) consumatorilor casnici. Dar istoria ne arată clar că ar fi cu totul nerealist să credem că această temă nu va reveni (sau rămâne) în actualitate cu orice nou salt semnificativ al prețurilor energiei.

Este necesar să încercăm să identificăm toate consecințele unei astfel de politici economice, nu doar pe cele imediat apărute (”ceea ce se vede”) ci și pe cele mai puțin sesizabile, diseminate în timp în structura economiei (”ceea ce nu se vede”).  Demersul este cu atât mai important cu cât subvenționarea atât a consumului final cât și a celui intermediar scade influența mecanismelor descrise anterior prin care se transmite creșterea inițială fie a inflației de bază fie a inflației totale. Astfel, la prima vedere, dubla subvenționare ar fi un ”prânz gratuit” (free lunch). În realitate, această abordare provoacă distorsiuni majore în economie și amplifică presiunile inflaționiste pe termen mediu și lung.

Cadrul teoretic descris în Erceg et al. (2024), complementat de experiența internațională trecută în revistă în secțiunea 2, fundamentează următoarele considerații:

• Un șoc energetic negativ afectează economia reală. O țară care este importator net de energie suferă deteriorarea raportului de schimb. Creșterea prețurilor importurilor reduce puterea de cumpărare a exporturilor proprii și implică o pierdere de venit real – ceteris paribus[13], producția și consumul scad.
• Această pierdere poate fi distribuită prin creșterea prețurilor la consumatori (soluția pieței, cea mai eficientă) sau direct prin restricții cantitative administrative (numite, impropriu în opinia mea, ”raționalizări”).
• Subvențiile nu pot elimina pierderea pentru ansamblul economiei, ci doar o redistribuie temporar între structurile acesteia. Impactul inflaționist imediat este suprimat/atenuat pentru consumatorii finali și intermediari, dar prin însuși acest proces sunt generate presiuni inflaționiste latente, care inevitabil se materializează ulterior. Intervenția asupra prețului produce distorsiuni în economia reală, care nu vor putea fi eliminate în viitor decât prin reforme structurale și revenirea la prețuri de piață.
• Inițial, cu oferta constrânsă, prețurile subvenționate provoacă un exces substanțial de cerere de energie (cumulat din partea gospodăriilor și firmelor), care provoacă dezechilibre la alte niveluri, prin multiple canale:
  • Canalul fiscal (cu relevanță accentuată în România, mai ales în ultimii ani): subvenționarea ambelor tipuri de consum este foarte costisitoare – deficitele mari stimulează cererea agregată și cresc rapid datoria publică și costul acesteia. Pierderile amânate inițial reapar ulterior prin inflație și impozite suplimentare.
  • Canalul balanței externe – partea din cererea excedentară de energie acoperită din import la prețurile pieței externe deteriorează deficitul de cont curent și generează presiuni de deperciere a leului – astfel evitarea creșterii inițiale a prețului energiei la consumator are drept cost creșterea prețurilor tuturor importurilor. Alternativ, evitarea unei deprecieri mari a leului s-ar reflecta negativ asupra stocului de rezerve internaționale ale țării.
  • Canalul investițiilor – plafonarea prețurilor și riscul unor măsuri similare în viitor descurajează investițiile și mentenanța adecvată în sectorul energetic, limitând oferta viitoare cu impact nefavorabil asupra prețurilor (astfel de efecte sunt deja vizibile în România ca urmare a politicilor anterioare)
  • Canalul prețurilor relative – Energia ieftină (preț relativ artificial scăzut) descurajează economisirea acesteia și substituția în consum și producție cu tehnologii mai puțin energo-intensive, mai eficiente. Costul în resurse energetice pe unitate de produs astfel crește și se reflectă în ultimă instanță în prețuri.

Cu cât mai lungă este perioada de subvenționare, cu atât mai mult se acumulează distorsiuni și dezechilibre pe aceste canale și cu atât mai severă devine ajustarea necesară odată ce subvențiile sunt terminate. După ce plafonul de preț pentru consumul de energie electrică al gospodăriilor a fost eliminat în iulie 2025, prețul mediu semestrial a crescut cu 58,6 la sută[14].

Mai mult, ajustat în funcție de puterea de cumpărare din România relativ la media europeană (PPS), prețul energiei electrice a devenit din semestrul al doilea 2025 cel mai ridicat din Europa; în mai 2026 s-a situat la nivelul de 48,9 PPS/100 kWh, cu aproape 10 la sută peste al doilea preț ca mărime (Cehia, 44,7 PPS/100 kWh)[15]. Ceea ce arată că prețul real plătit de consumatorii casnici de electricitate din România a crescut disproporționat de mult în raport cu veniturile reale ale acestora. Aceasta în pofida faptului că România își acoperă o pondere substanțială din consumul de energie electrică din producție proprie. În 2025, spre exemplu, producția internă a satisfăcut 93 la sută din totalul consumului (final + propriu)[16].

3.5. Implicațiile subvenționării pentru politica monetară

Am afirmat la începutul acestei sectiuni că subvenționarea consumului de energie prin plafonarea prețurilor generează efecte inflaționiste care fac mai dificilă sarcina politicii monetare de a asigura convergența, pe termen mediu și lung, a ratei inflației la țintă. Aceasta se întâmplă în pofida faptului că inițial plafonarea se reflectă automat într-o creștere mai mică a indicelui prețurilor de consum (IPC).

Pornesc de la analiza prezentată mai sus pentru a construi următorul argument:

• Șocul inițial al prețurilor energiei este stagflaționist – prețurile cresc și producția scade
• Plafonarea prețului produce un alt șoc, pozitiv, de cerere, care este inflaționist. Șocul acesta nu atenuează decât cel mult marginal scăderea producției ca urmare a șocului advers de ofertă, tocmai pentru că oferta de energie este drastic limitată. Altfel spus, surplusul de cerere nominală (PY)[17] generat de subvenționare este consumat preponderent de creșterea prețurilor (P).
• În timp ce creșterea prețului energiei și, automat, cea a IPC, sunt limitate administrativ (”ceea ce se vede”), șocul de cerere se resimte de la început în inflația de bază, care va continua să crească (”ceea ce nu se vede”, creșterea fiind asimilată greșit – post hoc ergo prompter hoc – efectelor șocului inițial de ofertă)
• Pe termen mediu (circa 2 ani cu calibrarea din studiul citat), contribuția inflației de bază devine dominantă și urcă și inflația totală (IPC) peste traiectoria din scenariul post-șoc, pre-subvenție.
• Durata necesară pentru ca impulsul politicii monetare să producă efect maxim asupra inflației este evaluat de multe bănci centrale (inclusiv BNR) în intervalul 1 – 2 ani
• Aici intervine problema pusă de subvenție/plafonare pentru politica monetară: pentru a contracara eficace pe termen mediu presiunile inflaționiste suplimentare generate de șocul de cerere produs de plafonare, politica monetară ar trebui să reacționeze (prin creșterea dobânzii) tocmai într-un interval (0 – 1 ani) în care atenuarea relativă, prin decret, a inflației IPC este prezentă în statistici și celebrată de politicieni, iar creșterea economică e afectată negativ (de șocul de ofertă inițial).
• Validitatea argumentului de față nu depinde de încadrarea strictă în orizonturile de timp indicate mai sus. Esențial este că: (i) există un lag semnificativ de transmisie a politicii monetare (i.e. nu se transmite instantaneu sau foarte rapid) și (ii) subvențiile schimbă profilul dinamic al inflației, transferând-o parțial de pe termen scurt pe termen mediu, adică tocmai către orizontul standard pe care băncile centrale îl au în vedere pentru convergența ratei inflației la țintă.
• Dat fiind acest orizont de referință pentru convergența inflației la țintă, întărirea politicii monetare ca reacție la șocul de cerere (ca și la eventualele efecte de runda a doua ale șocului de ofertă) este strict necesară. Este însă de așteptat ca pe termen scurt percepția publică și politică a acțiunilor băncii centrale să fie nefavorabilă, fiind influențată de efectele imediate, vizibile, ale subvenționării, dar ignorând efectele ulterioare de sens contrar, greu decelabile fără instrumentarul analizei economice. Tensiunea astfel creată poate genera dificultăți pentru banca centrală în privința comunicării deciziilor sale, slăbind un canal de importanță critică pentru ancorarea anticipațiilor privind inflația.
• Doar un set coerent de politici macroeconomice – monetară, fiscală, structurală – poate stabiliza atât rata inflației la țintă cât și PIB la potențial. Însă subvenționarea sistematică exercită presiuni persistente asupra politicii fiscale și reduce motivația pentru reforme în sectorul energetic. Astfel sunt slăbite două dintre ancorele necesare unui echilibru macroeconomic stabil. Ca urmare, acesta nu poate fi atins chiar dacă politica monetară este calibrată optim în condițiile setului de informații disponibile la un moment dat.
• O problemă suplimentară provine din faptul că, deși clară teoretic, separarea efectelor inflaționiste ale celor două șocuri pentru calibrarea reacției politicii monetare este dificilă empiric, mai ales în timp real.
• Cea mai bună soluție a acestor probleme, este, bineînțeles, înlăturarea cauzei care le provoacă.

4. Concluzii

Subvenționarea consumului de energie, în special prin prețuri administrate și plafonări, este o soluție ineficace și costistoare pentru gestionarea crizelor energetice și pentru protecția socială a consumatorilor vulnerabili. Ea generează multiple consecințe economice, fiscale și sociale neprevăzute și nedorite care se acumulează și se amplifică în timp. Costurile fiscale sunt ridicate și în mare măsură impredictibile, legând finanțele publice de evoluția unor prețuri sensibile politic și dificil de reformat. Distorsionarea semnalelor vitale pe care prețurile ar trebui să le transmită stimulează consumul excesiv, reduce eficiența energetică și descurajează investițiile în producție, infrastructură și tehnologii moderne.

Subvențiile universale sunt contraproductive și din perspectiva protecției sociale. Deși sunt prezentate drept măsuri luate cu prioritate în favoarea celor săraci, cea mai mare parte a beneficiilor din subvenții este captată de gospodăriile cu venituri mari. Resursele bugetare sunt astfel irosite în detrimentul programelor sociale țintite și al altor destinații prioritare, mai ales în fazele descendente ale ciclurilor economice.

Alternativa net superioară subvențiilor universale o reprezintă transferurile direcționate către consumatorii cu adevărat vulnerabili. Aceasta este o soluție mult mai eficace pentru protecția socială și semnificativ mai puțin costisitoare pentru bugetul public. Transferurile țintite nu distorsionează prețurile relative, nu stimulează cererea excesivă de energie, atenuează scăderea PIB și permit o ajustare mai rapidă a economiei.

Efectul vizibil al subvențiilor, de atenuare pe termen scurt a inflației totale, este în mare măsură artificial și temporar. Plafonarea reduce mecanic inflația CPI, dar majorează inflația de bază prin generarea unui șoc pozitiv de cerere care amplifică presiunile asupra costurilor firmelor. Pe termen mediu, inflația devine mai persistentă și politicile dezinflaționiste devin mai dificil de aplicat. Cu cât subvențiile sunt menținute mai mult timp, cu atât generează presiuni inflaționiste latente mai puternice, care apar ulterior la suprafață prin ajustări fiscale, dinamici salariale și/sau salturi ample ale prețurilor după eliminarea subvențiilor.

După 1989, autoritățile României au menținut prețuri administrate la energie, cu liberalizări rare ulterior întrerupte. Plafonările au acoperit cvasitotalitatea consumatorilor casnici. Subvențiile au produs costuri bugetare ridicate, întârzieri la decontare și incertitudine pentru furnizori. Prelungirea repetată a schemelor a amplificat distorsiunile, fără să rezolve problemele structurale ale pieței de energie sau ale consumatorilor vulnerabili.

Între 2021 și 2025, politica de subvenționare a consumului de energie din România a atins apogeul. În această perioadă, marcată din start de deficite bugetare și de cont curent foarte mari, au fost aplicate scheme de subvenționare simultană a gospodăriilor și firmelor, iar subvențiile universale au fost acordate în paralel cu unele forme de ajutor țintit.  Cu toate aceste scheme presând asupra bugetului public, sistemul de protecție a consumului de energie aplicat în România a devenit din ce în ce mai costisitor fiscal, ineficient și generator de presiuni inflaționiste persistente.

Consecințele asupra politicii monetare sunt importante. Plafonarea prețurilor energiei nu reduce în mod real sarcina băncii centrale, ci tinde să o complice. Scăderea temporară a inflației totale IPC maschează presiuni mai persistente asupra inflației de bază, distorsionează semnalele relevante pentru deciziile de politică monetară și slăbește ancorarea anticipațiilor pe termen mediu și lung. Mai ales într-o economie cu dezechilibre macroeconomice mari, intervențiile discreționare asupra prețurilor energiei riscă astfel să mărească, nu să reducă, costul stabilizării inflației. În lipsa coerenței politicilor macroeconomice, politica monetară nu poate contracara prin instrumentele sale, specifice influențării piețelor, dezechilibrele create prin politici care distorsionează piața.

Crizele energetice nu pot fi rezolvate prin decizii administrative motivate doar cu intenții bune. Pentru transformări pozitive reale și de durată este necesară eliminarea intervențiilor asupra prețurilor, alături de consolidarea mecanismelor de sprijin țintit pentru consumatorii vulnerabili și de accelerarea reformelor structurale necesare pentru funcționarea mai eficientă a pieței energiei. Ca întotdeauna, soluția de fond nu constă în prelungirea tratamentului aplicat simptomelor, ci în îndepărtarea cauzelor care le generează.

• Iulie 2026

Nota autorului:

În cadrul acestei lucrări, orice opinii care nu provin din literatura trecută în revistă îmi aparțin și nu trebuie citate ca reprezentând poziția Băncii Naționale a României.

 

Bibliografie

Bastiat, Frédéric. 1850. What Is Seen and What Is Not Seen (Ce qu’on voit et ce qu’on ne voit pas). In The Essential Frederic Bastiat. Foundation for Economic Education (FEE), 2016.

Ciocan, Andrei, și Andrei Arsani. 2025. Prețurile energiei post‑plafonare: impact asupra pieței și consumatorilor. Bucharest: Energy Policy Group. https://www.epg-thinktank.org/wp-content/uploads/2025/05/EPG-Policy-Paper_Preturile-Energiei-post-plafonare.pdf

Draghi, Mario. 2025. The Future of European Competitiveness. Luxembourg: Publications Office of the European Union. https://doi.org/10.2872/9356120.

Erceg, Christopher, Jesper Lindé, și Andrew Levin. 2024. Can Energy Subsidies Help Slay Inflation? IMF Working Paper. Washington, DC: International Monetary Fund. https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2024/04/05/can-energy-subsidies-help-slay-inflation-547366

Gasim, Samir, Paolo Agnolucci, și Paul Ekins. 2025. Lessons from an International Review of Successful and Unsuccessful Consumer Energy Subsidy Reforms. London: UCL Institute for Sustainable Resources.  https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/01956574251395630

International Institute for Sustainable Development (IISD). 2025. Seven Ways Fossil Fuel Subsidies Undermine Energy Security. Geneva: IISD. https://www.iisd.org/articles/deep-dive/seven-ways-fossil-fuel-subsidies-undermine-energy-security

International Monetary Fund. 2012. Automatic Fuel Pricing Mechanisms: Design and Implementation. Washington, DC: IMF.          https://www.imf.org/en/publications/tnm/issues/2016/12/31/automatic-fuel-pricing-mechanisms-with-price-smoothing-design-implementation-and-fiscal-40273

International Monetary Fund. 2013. Energy Subsidy Reform: Lessons and Implications. Washington, DC: IMF. https://www.imf.org/en/publications/policy-papers/issues/2016/12/31/energy-subsidy-reform-lessons-and-implications-pp4741

International Monetary Fund. 2015. The Unequal Benefits of Fuel Subsidies Revisited. Washington, DC: IMF. https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2016/12/31/the-unequal-benefits-of-fuel-subsidies-revisited-evidence-for-developing-countries-43422

Tutar, Hasan, și Caner Erden. 2026. “Targeted Cash Transfers vs Universal Price Subsidies: A Difference-in-Differences Analysis of Energy Poverty in the EU-27.” International Journal of Sociology and Social Policy. https://www.emerald.com/ijssp/article-abstract/doi/10.1108/IJSSP-01-2026-0043/1360327/Targeted-cash-transfers-vs-universal-price?redirectedFrom=fulltext (abstract)

World Bank. 2010. Subsidies in the Energy Sector: An Overview. Washington, DC: World Bank. https://www.esmap.org/sites/esmap.org/files/DocumentLibrary/Subsidy_background_paper.pdf

World Bank. 2022. “Amid Energy Price Shocks, Five Lessons to Remember on Energy Subsidies.” World Bank Blogs. Washington, DC. https://blogs.worldbank.org/en/energy/amid-energy-price-shocks-five-lessons-remember-energy-subsidies

———————————————————————————————————–

[1] Liberalizarea pieței energiei, care a dus la majorarea facturilor, „o minciună”. Prețurile nu sunt reglate transparent în România

[2] Pentru calibrarea unor parametri specifici, printre care cei privind formarea salariilor și prețurilor, autorii au folosit ca reper estimări ale modelelor DSGE pentru SUA și Zona Euro.

[3] Erceg et al. (2024), fig. 6, pag. 26 ilustrează ambele scenarii.

[4] Erceg et al. (2024), fig. 9, pag.32

[5] Tutar, Hasan, and Caner Erden. 2026. “Targeted Cash Transfers vs Universal Price Subsidies: A Difference-in-Differences Analysis of Energy Poverty in the EU-27.” International Journal of Sociology and Social Policy., https://www.emerald.com/ijssp/article-abstract/doi/10.1108/IJSSP-01-2026-0043/1360327/Targeted-cash-transfers-vs-universal-price?redirectedFrom=fulltext

[6] Termenul de implementare anunțat este octombrie 2026.

[7] Evident, trebuie luată în calcul și influența angajatorilor în negocieri.

[8] Draghi (2024). Vezi și Forget the US — Europe has successfully put tariffs on itself

[9] Mai precis, că subvenționarea determină creșterea inflației de bază și în cazul tipului de energie consumată în România pentru care piața externă este relativ (mai) integrată. Pentru bunuri energetice cu piață externă segmentată (precum gazele naturale) argumentele în favoarea creșterii inflației de bază sunt prezentate în secțiunea 3.2.

[10]https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tec00127/default/table?lang=en&category=t_gov.t_gov_gfs10.t_gov_dd

[11] https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/NRG_IND_ID__custom_21735381/default/table?lang=en

[12] Bulgaria 37%, Franța 51%, Polonia 46%.

[13] Pentru un nivel dat al exporturilor și datoriei externe.

[14] În semestrul II 2025 față de semestrul II 2024. Electricity price statistics – Statistics Explained – Eurostat

[15] Price data — HEPI.

[16] https://insse.ro/cms/sites/default/files/com_presa/com_pdf/energie12r25.pdf. Consumul propriu este cel tehnologic al producătorilor de energie în rețele și stații.

[17] P denotă nivelul prețurilor iar Y nivelul cantitativ al producției.